作者簡介：黃季焜（１９６２－），福建長樂人，北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心名譽主任、現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院教授、新農(nóng)村發(fā)展研究院院長，研究方向為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的工程管理。

摘要： 確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食安全，是國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)，而現(xiàn)代種業(yè)是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力穩(wěn)定增長、保障國家糧食安全的重要技術(shù)支撐產(chǎn)業(yè)。 近期糧食安全和種業(yè)發(fā)展引起社會各界廣泛關(guān)注。 文章分析了近期我國糧食安全情況和中長期主要農(nóng)產(chǎn)品的供需變化趨勢，并討論了種業(yè)發(fā)展問題與面臨的主要挑戰(zhàn)。 分析表明，我國口糧絕對安全，而玉米和大豆進口還將逐漸增加； 中國糧食安全的主要問題是保障畜產(chǎn)品安全供給帶來的飼料短缺問題； 減少玉米、大豆進口要靠提高全要素生產(chǎn)率，種業(yè)創(chuàng)新是提升全要素生產(chǎn)率的最重要措施之一。 最后，本文針對糧食安全和種業(yè)發(fā)展提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；國家糧食安全；種業(yè)創(chuàng)新

一、引言

糧食安全始終是國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)，在全面推進鄉(xiāng)村振興的過程中，確保國家糧食安全是首要任務(wù)。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出產(chǎn)業(yè)興旺是重點，而“確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)”。在隨后中央出臺的多個關(guān)于鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)文件和多個重要會議中，均對國家糧食安全提出了具體要求?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（２０１８－２０２２年）》提出，糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品需求仍將剛性增長，保障國家糧食安全始終是頭等大事，堅持立足國內(nèi)保證自給的方針，牢牢把握國家糧食安全主動權(quán)。突如其來的新冠肺炎疫情發(fā)生后，糧食安全引起了社會各界廣泛關(guān)注，國內(nèi)媒體和學(xué)術(shù)界對糧食安全的不同觀點使社會對糧食危機的擔(dān)憂四起，甚至出現(xiàn)了部分消費者、貿(mào)易商、糧食加工企業(yè)和農(nóng)民的囤糧現(xiàn)象。這愈加凸顯了國家糧食安全的重要地位。２０２０年中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議，都高度關(guān)注糧食安全保障問題，提出要牢牢把住糧食安全主動權(quán)，糧食生產(chǎn)年年要抓緊，提高糧食和重要農(nóng)副產(chǎn)品供給保障能力。２０２１年中央一號文件再次聚焦鄉(xiāng)村振興，對提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力提出了更加細致的要求。２０２１年６月起實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》更以法律形式再次明確了糧食安全在鄉(xiāng)村振興中的重要地位。

現(xiàn)代種業(yè)是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力穩(wěn)定增長、保障國家糧食安全的重要技術(shù)支撐產(chǎn)業(yè)。早在２０１３年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記就強調(diào)“要下決心把民族種業(yè)搞上去，抓緊培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種，從源頭上保障國家糧食安全”。有人把種子比喻成糧食的“芯片”，新冠肺炎疫情發(fā)生后，糧食市場和農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易都受到影響，種子問題再次引起政府和社會的高度關(guān)注。在２０２０年中央經(jīng)濟工作會議上，中央明確強調(diào)要解決好種子問題，加強種質(zhì)資源保護和利用，加強種子庫建設(shè)，立志打一場種業(yè)翻身仗。２０２１年中央一號文件和《政府工作報告》再次強調(diào)種業(yè)創(chuàng)新，要求打好種業(yè)翻身仗，加強種質(zhì)資源保護利用和優(yōu)良品種選育推廣。

基于以上背景，本文將從中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀事實出發(fā)，分析我國糧食安全現(xiàn)狀，判斷我國中長期糧食供需變動趨勢，討論種業(yè)在保障糧食安全中的作用和種業(yè)做大做強所面臨的問題，最后提出相關(guān)政策建議。

二、農(nóng)業(yè)發(fā)展成就與糧食安全現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展成就

改革開放以來，中國農(nóng)村的面貌深刻改變，農(nóng)業(yè)發(fā)展取得舉世矚目的成就。過去四十年以來，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)實際總產(chǎn)值年均增速５．４％[１]。農(nóng)業(yè)在數(shù)十年內(nèi)以如此高的速度增長，這是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的奇跡。同期，糧食產(chǎn)量年均增長為２．１％，人口年均增速只有１．０％；在保障糧食安全（特別是水稻和小麥口糧安全）情況下，棉花、油料和糖料作物以更快速度增長，年均增速分別達到３．８％、６．４％和５．３％。在“吃不飽飯”的問題得到解決后，蔬菜、水果、豬牛羊肉、家禽、奶產(chǎn)品、水產(chǎn)品等勞動和資金密集型的高價值農(nóng)產(chǎn)品增速更快。高價值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增長豐富了居民飲食多樣性，同時促進了農(nóng)民的充分就業(yè)與農(nóng)業(yè)增收，對社會穩(wěn)定也起到了重要作用。

（二）糧食安全現(xiàn)狀

研究糧食安全，首先要明確糧食安全的定義。在國際上，通常使用Ｆｏｏｄ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ（食物安全），這里的食物不僅包括谷物，也包括谷物以外的所有食物。我們通常關(guān)注的是谷物，因為谷物為人類提供主食，也為畜牧業(yè)提供飼料。在國內(nèi)， Ｆｏｏｄ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ通常被翻譯成糧食安全，常常把糧食等同于食物，但談到糧食安全時，一般指的是谷物（水稻和小麥等口糧以及玉米等飼料糧）、薯類和豆類（主要指大豆）。在２０世紀(jì)六七十年代，中國要解決溫飽問題，當(dāng)時政府把國際通用的食物安全等同于糧食安全，是可以理解的。政府對糧食安全的關(guān)注范疇和目標(biāo)是根據(jù)中國社會經(jīng)濟發(fā)展和形勢變化的需要不斷調(diào)整的?！笆晃濉逼陂g發(fā)布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（２００８－２０２０年）》提出糧食自給率穩(wěn)定在９５％以上，主要指的是谷物、薯類和豆類。黨的十八大提出了更加精準(zhǔn)的新時代糧食安全目標(biāo)“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”。糧食安全和食物安全在研究范疇、具體理解以及時代背景方面，存在一些差異。糧食安全的概念在深度和廣度上有必要進行延伸。從深度上講，需要強調(diào)稻谷和小麥的口糧安全，也要關(guān)注飼料糧和畜產(chǎn)品安全。從廣度上講，應(yīng)進一步關(guān)注食物安全和食品安全問題。[２]

雖然中國農(nóng)業(yè)水土資源相當(dāng)短缺，但中國農(nóng)業(yè)取得了巨大成就，保持了快速增長，滿足了不斷增長的國內(nèi)食物需求并大幅度地減少了農(nóng)村貧困人口。中國耕地資源約占全球８％，淡水資源僅占全球５％，卻為全球１８％（２０２０年）的人口提供了高達９５％的食物。然而去年以來，受國際糧價波動等影響，特別是疊加新冠肺炎疫情沖擊，糧食安全問題又受到社會各界和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂，甚至出現(xiàn)了對糧食安全問題的誤判和誤導(dǎo)。

首先，我國口糧絕對安全，近期中國糧食安全有充分的保障。２０２０年中國糧食生產(chǎn)總量６．６９５億噸，比２０１９年增長０．９％，再創(chuàng)歷史新高。糧食人均占有量達到４８０公斤左右，高于國際上認可的人均糧食基本安全線（４００公斤）２０％。國家有關(guān)部門多次強調(diào)，去年底兩大口糧（小麥和稻谷）庫存量相當(dāng)于全國人民一年的消費量；國家糧食戰(zhàn)略儲備庫存與消費比遠高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的２０％左右的安全水平。近年來，小麥和稻谷生產(chǎn)量超過需求量，庫存劇增，口糧安全不但不存在問題，反而存在庫存壓力和去庫存難題。

其次，玉米基本可以自給。２０２０年玉米產(chǎn)量達到２．６１億噸，與２０１９年數(shù)量基本持平。隨著國內(nèi)生豬生產(chǎn)逐漸恢復(fù)，玉米飼料需求將有所增加，玉米部分需求缺口需要通過進口彌補， ２０２０年玉米進口１１３０萬噸，占國內(nèi)玉米消費量的近４％，雖然未來幾年還會有所增長[３]，但玉米供需基本平衡。過去兩年在國際玉米價格低于國內(nèi)價格的情況下，增加玉米進口對近期恢復(fù)生豬生產(chǎn)、穩(wěn)定以至降低豬肉價格起到了積極作用。但隨著生豬生產(chǎn)進入新的過剩時期，豬肉價格下降，生豬生產(chǎn)對飼料需求會有所下降，玉米進口在今后幾年可能將保持在２０００萬噸左右。

最后，大豆進口逐漸恢復(fù)。過去兩年，大豆進口也隨著國內(nèi)生豬生產(chǎn)的恢復(fù)相應(yīng)增長，雖然２０２０年大豆進口量高達１００３２．７萬噸，比２０１９年高１３．３％，但比２０１７年進口量（９５５３萬噸）只高５％。２０２１年大豆進口還會有所增加[４]，但要發(fā)展我國畜牧業(yè)和滿足國民對畜產(chǎn)品和食油需求，進口超億噸大豆將會成為大豆貿(mào)易的常態(tài)。

三、國內(nèi)糧食安全趨勢判斷與種業(yè)創(chuàng)新

雖然近期我國口糧絕對安全，谷物基本自給，但未來仍面臨諸多挑戰(zhàn)。第一，在口糧方面，隨著居民收入不斷提高，對優(yōu)質(zhì)大米和特種小麥（例如強筋弱筋小麥）的需求仍在增長。第二，隨著畜產(chǎn)品需求的不斷增長，我國對飼料糧（玉米與大豆）的需求也將不斷增加，糧食安全主要是飼料糧安全，但適度進口玉米是可控的，大豆主要依賴進口的局面難以改變。第三，農(nóng)業(yè)水土資源短缺是中長期糧食安全面臨的最大挑戰(zhàn)。第四，農(nóng)業(yè)技術(shù)進步創(chuàng)新體制機制不順，生物育種技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用滯后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究投入不足。

（一）國家糧食安全趨勢判斷

北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心（ＣＣＡＰ）近期對我國主要農(nóng)產(chǎn)品中長期需求、生產(chǎn)和自給率做了預(yù)測，其中在基準(zhǔn)方案假設(shè)下（即在正常情況下）的預(yù)測結(jié)果分別如圖１、圖２、圖３所示。預(yù)測表明，到２０２８年左右，全國人口將達到峰值后緩慢下降，而城鎮(zhèn)人口比例將上升到７４％左右，同時由于收入不斷增長，對口糧（大米和小麥）的需求將會下降。從產(chǎn)量預(yù)測數(shù)據(jù)看，大米和小麥也呈現(xiàn)一定的下降趨勢。由于兩大口糧的需求和產(chǎn)量都顯現(xiàn)下降趨勢，自給率仍保持在９８％以上，進口的主要是優(yōu)質(zhì)大米和特種小麥，我國中長期的口糧也是絕對安全的。

我國中長期對畜產(chǎn)品的需求不斷增長，對飼料需求也將持續(xù)增長。雖然玉米產(chǎn)量有所增加，但不及需求的增長，玉米自給率將從２０１８年的９９％降到２０２５年的９２％和２０３５年的８２％。大豆需求也將繼續(xù)增長，雖然大豆產(chǎn)量也將增長，但占大豆消費量比例很小，自給率長期保持在１５％以下。玉米和大豆是我國主要進口的農(nóng)產(chǎn)品。我國對畜禽產(chǎn)品的需求還將持續(xù)增長，雖然到２０３０年后增幅有所下降，但畜產(chǎn)品（特別是牛羊肉與奶等）需求增長超過生產(chǎn)增長，自給率將逐漸下降。未來農(nóng)產(chǎn)品進口的壓力主要來源于消費者對畜產(chǎn)品需求的增長，滿足畜產(chǎn)品需求有兩種途徑，一是加大對畜產(chǎn)品的直接進口，二是加大進口飼料糧以促進國內(nèi)畜牧業(yè)的發(fā)展。因為前者往往會面臨全球頻繁發(fā)生的動物疫情而帶來的貿(mào)易禁運的風(fēng)險，因此后者更為可行有效。發(fā)展畜牧業(yè)以保障畜產(chǎn)品基本自給和實現(xiàn)玉米自給與提升大豆自給率是兩個難以同時實現(xiàn)的目標(biāo)。飼料可分為飼料糧和飼草，目前我國畜牧業(yè)對飼料過于依賴飼料糧。我國草地占國土面積的４１％，加大對農(nóng)牧區(qū)牧草的供給能顯著降低養(yǎng)殖業(yè)蛋白飼料過度依賴進口大豆的現(xiàn)狀， 同時可提升中國牛羊肉奶的生產(chǎn)能力和自給率。應(yīng)該在保障草地生態(tài)安全的前提下，加大對草牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技投入，促進草牧業(yè)發(fā)展。

（二）我國種業(yè)創(chuàng)新能力

過去四十年中國農(nóng)業(yè)取得巨大成就主要有“四大驅(qū)動力”：農(nóng)村制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、農(nóng)產(chǎn)品市場化改革和提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等投入[５]。農(nóng)業(yè)投入對農(nóng)業(yè)增長的促進作用是顯而易見的，農(nóng)村制度創(chuàng)新和農(nóng)產(chǎn)品市場化改革對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)資源配置效率發(fā)揮了積極作用。本文重點關(guān)注農(nóng)業(yè)技術(shù)進步。我國農(nóng)業(yè)科技發(fā)展取得了顯著成就，建立了龐大的、學(xué)科分類齊全的公共農(nóng)業(yè)科研體系，覆蓋全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣體系，農(nóng)業(yè)科技運行機制不斷完善，政府和企業(yè)投入資金不斷增加。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新為中國農(nóng)業(yè)增長起到極其重要的作用。過去四十年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值年均增長５．４％，其中，農(nóng)業(yè)投入年均增長２．４％，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率（Ｔｏｔａｌ Ｆａｃｔｏｒ Ｐｒｏｄｕｃｔｉｖｉｔｙ， ＴＦＰ）年均增長３．０％。在國際上，一個國家有２％的長期農(nóng)業(yè)ＴＦＰ增長率就已經(jīng)是非常了不起的，而農(nóng)業(yè)ＴＦＰ增長主要來自技術(shù)進步。

種子技術(shù)是農(nóng)業(yè)科技進步中最重要的技術(shù)[６]，育種研發(fā)和種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長起到了重要的作用。隨著種子產(chǎn)業(yè)和市場規(guī)模的擴大，我國良種水平顯著提高，品種改良在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長中起重要的作用[７]。種子市場商業(yè)價值從２０００年的２５０億元增加到了２００８年的３５０億元左右。２０００年我國第一部《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）頒布后，種業(yè)市場快速發(fā)展。為做大做強種業(yè)，２０１１年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加快推進現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)〔２０１１〕８號，即“種子８號文”），提出公共部門退出商業(yè)化育種，提高種業(yè)門檻，開始規(guī)范農(nóng)作物種業(yè)工作。２０１６年，農(nóng)業(yè)部還發(fā)布了《主要農(nóng)作物品種審定辦法》。

過去二十年，盡管國家高度重視種業(yè)發(fā)展，但做大做強種業(yè)還困難重重。圖４展示了１９８６～２０２０年全國省級以上政府審定的三大作物每五年的品種數(shù)，在１９８６～２０００年間，小麥、水稻和玉米種子數(shù)穩(wěn)步增加，增幅平穩(wěn)。２０００年實施《種子法》后，種子市場在擴張的同時，種子企業(yè)數(shù)和品種數(shù)量也進入快速增長階段， 到２０１０年種子企業(yè)數(shù)增至８７００多家；２００６～２０１０年間， 單審定的玉米新品種就高達３６９９個（圖４），平均種子企業(yè)規(guī)模越來越小。為做強種業(yè)， ２０１１年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加快推進現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》，種子企業(yè)數(shù)降到２０１６年的４２００多家，但之后又出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)趨勢，種子企業(yè)數(shù)到２０１９年上升到５５００多家， ２０２０更超過６０００家。

種業(yè)是農(nóng)業(yè)的“芯片”，我國種業(yè)自主創(chuàng)新與發(fā)達國家還有較大差距，種業(yè)創(chuàng)新還面臨諸多挑戰(zhàn)。雖然黨中央、國務(wù)院高度重視我國種子發(fā)展問題，中央也明確要求打好“種業(yè)翻身仗”，但要做大做強種業(yè)，提升種業(yè)創(chuàng)新能力，需要深化種業(yè)研發(fā)的體制機制改革，厘清政府與市場作用。同時，要強化知識產(chǎn)權(quán)保護，使企業(yè)成為創(chuàng)新主體；否則，大量中小企業(yè)在研發(fā)中靠侵犯他人知識產(chǎn)權(quán)而獲利，甚至包裝其他企業(yè)種子進行銷售（套牌）或直接制作假包裝進行生產(chǎn)經(jīng)營（冒牌），嚴(yán)重影響了企業(yè)科研投入的積極性及發(fā)展壯大動力。

四、結(jié)論與政策建議

本文對我國糧食安全現(xiàn)狀和中長期形勢進行了分析，對種業(yè)創(chuàng)新能力及存在的問題進行了梳理，主要結(jié)論如下：

第一，近期和中長期我國口糧都絕對安全。雖然大米和小麥總需求將下降，但優(yōu)質(zhì)大米和特種小麥等高品質(zhì)口糧需求將逐漸增長。

第二，近期玉米基本可以自給，隨著對玉米需求增長，玉米進口將逐漸上升，但適度進口玉米是安全可控的。

第三，中國糧食安全的主要問題是保障畜產(chǎn)品安全供給帶來的飼料短缺問題，其中大豆作為主要蛋白飼料，高度依賴進口的現(xiàn)象將長期存在。

第四，種業(yè)創(chuàng)新是提升農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的最重要途徑之一，也是減少玉米等農(nóng)產(chǎn)品進口的主要措施。

第五，雖然種業(yè)發(fā)展對保障國家糧食安全極其重要，但我國種業(yè)小且不強，要做大做強種業(yè)還面臨諸多挑戰(zhàn)，特別是缺乏現(xiàn)代種業(yè)的研發(fā)體制和有效的知識產(chǎn)權(quán)保護措施。

基于上述分析，本文就保障糧食安全和種業(yè)發(fā)展提出如下政策建議。

第一，要夯實“藏糧于地”戰(zhàn)略。堅守１８億畝耕地紅線的制度保障和主要政策措施，關(guān)注耕地的數(shù)量與質(zhì)量，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)和低產(chǎn)農(nóng)田改造的投入。完善灌溉設(shè)施，創(chuàng)新灌溉管理制度，促進水資源高效、可持續(xù)利用。

第二，要夯實“藏糧于技”戰(zhàn)略。要加快生物技術(shù)（特別是育種技術(shù)）、數(shù)字技術(shù)和裝備技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用，大幅提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。

第三，要深化種業(yè)研發(fā)體系改革，真正做大做強種子產(chǎn)業(yè)。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，應(yīng)建立產(chǎn)學(xué)研相輔相成、以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系。要加強知識產(chǎn)權(quán)保護，為企業(yè)投資農(nóng)業(yè)科研（特別是育種研發(fā)）提供制度保障和激勵機制。

第四，在口糧安全保障方面，要促進優(yōu)質(zhì)大米與特種小麥生產(chǎn)。我國口糧數(shù)量安全能夠得到絕對保障，但大米品質(zhì)和特種小麥供給還難以滿足社會需求。應(yīng)從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，啟動水稻小麥購銷改革，實施“價補分離”政策，建立稻麥生產(chǎn)者收入補償和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價機制，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的生產(chǎn)與市場環(huán)境，提升種糧農(nóng)民收入。

第五，在飼料安排保障方面，要促進飼料多樣化，保障國家畜產(chǎn)品和飼料供給安全。飼料糧是我國糧食安全面臨的最大挑戰(zhàn)，尤其是作為蛋白質(zhì)飼料的大豆，建議加大油料和牧草等非大豆蛋白飼料生產(chǎn)力度，提升國內(nèi)飼料總供給能力，降低我國養(yǎng)殖業(yè)蛋白飼料對進口大豆的高度依賴。積極推進草地農(nóng)業(yè)發(fā)展，在保障草地生態(tài)安全的前提下，加大對草牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，促進牧區(qū)草地農(nóng)業(yè)發(fā)展。對于大豆進口，適當(dāng)擴大貿(mào)易國數(shù)量，使進口多樣化。

第六，高度關(guān)注全球糧食安全和貿(mào)易治理體系，積極推進糧食貿(mào)易國際治理體系的構(gòu)建。建立應(yīng)對國際突發(fā)事件響應(yīng)與預(yù)案機制，幫助發(fā)展中國家發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高這些國家的糧食谷物產(chǎn)量，提高全球糧食供給能力。