作者簡介：黃季焜（１９６２－），福建長樂人，北京大學中國農業(yè)政策研究中心名譽主任、現(xiàn)代農學院教授、新農村發(fā)展研究院院長，研究方向為農業(yè)農村發(fā)展和農業(yè)領域的工程管理。

摘要： 確保重要農產品特別是糧食安全，是國家經濟社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎，而現(xiàn)代種業(yè)是促進農業(yè)生產力穩(wěn)定增長、保障國家糧食安全的重要技術支撐產業(yè)。 近期糧食安全和種業(yè)發(fā)展引起社會各界廣泛關注。 文章分析了近期我國糧食安全情況和中長期主要農產品的供需變化趨勢，并討論了種業(yè)發(fā)展問題與面臨的主要挑戰(zhàn)。 分析表明，我國口糧絕對安全，而玉米和大豆進口還將逐漸增加； 中國糧食安全的主要問題是保障畜產品安全供給帶來的飼料短缺問題； 減少玉米、大豆進口要靠提高全要素生產率，種業(yè)創(chuàng)新是提升全要素生產率的最重要措施之一。 最后，本文針對糧食安全和種業(yè)發(fā)展提出了相關政策建議。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；國家糧食安全；種業(yè)創(chuàng)新

一、引言

糧食安全始終是國家經濟社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎，在全面推進鄉(xiāng)村振興的過程中，確保國家糧食安全是首要任務。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出產業(yè)興旺是重點，而“確保重要農產品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務”。在隨后中央出臺的多個關于鄉(xiāng)村振興的指導文件和多個重要會議中，均對國家糧食安全提出了具體要求?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（２０１８－２０２２年）》提出，糧食及重要農產品需求仍將剛性增長，保障國家糧食安全始終是頭等大事，堅持立足國內保證自給的方針，牢牢把握國家糧食安全主動權。突如其來的新冠肺炎疫情發(fā)生后，糧食安全引起了社會各界廣泛關注，國內媒體和學術界對糧食安全的不同觀點使社會對糧食危機的擔憂四起，甚至出現(xiàn)了部分消費者、貿易商、糧食加工企業(yè)和農民的囤糧現(xiàn)象。這愈加凸顯了國家糧食安全的重要地位。２０２０年中央經濟工作會議和中央農村工作會議，都高度關注糧食安全保障問題，提出要牢牢把住糧食安全主動權，糧食生產年年要抓緊，提高糧食和重要農副產品供給保障能力。２０２１年中央一號文件再次聚焦鄉(xiāng)村振興，對提升糧食和重要農產品供給保障能力提出了更加細致的要求。２０２１年６月起實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》更以法律形式再次明確了糧食安全在鄉(xiāng)村振興中的重要地位。

現(xiàn)代種業(yè)是促進農業(yè)生產力穩(wěn)定增長、保障國家糧食安全的重要技術支撐產業(yè)。早在２０１３年中央農村工作會議上，習近平總書記就強調“要下決心把民族種業(yè)搞上去，抓緊培育具有自主知識產權的優(yōu)良品種，從源頭上保障國家糧食安全”。有人把種子比喻成糧食的“芯片”，新冠肺炎疫情發(fā)生后，糧食市場和農產品國際貿易都受到影響，種子問題再次引起政府和社會的高度關注。在２０２０年中央經濟工作會議上，中央明確強調要解決好種子問題，加強種質資源保護和利用，加強種子庫建設，立志打一場種業(yè)翻身仗。２０２１年中央一號文件和《政府工作報告》再次強調種業(yè)創(chuàng)新，要求打好種業(yè)翻身仗，加強種質資源保護利用和優(yōu)良品種選育推廣。

基于以上背景，本文將從中國農業(yè)發(fā)展的客觀事實出發(fā)，分析我國糧食安全現(xiàn)狀，判斷我國中長期糧食供需變動趨勢，討論種業(yè)在保障糧食安全中的作用和種業(yè)做大做強所面臨的問題，最后提出相關政策建議。

二、農業(yè)發(fā)展成就與糧食安全現(xiàn)狀

（一）農業(yè)發(fā)展成就

改革開放以來，中國農村的面貌深刻改變，農業(yè)發(fā)展取得舉世矚目的成就。過去四十年以來，農、林、牧、漁業(yè)實際總產值年均增速５．４％[１]。農業(yè)在數(shù)十年內以如此高的速度增長，這是世界農業(yè)發(fā)展的奇跡。同期，糧食產量年均增長為２．１％，人口年均增速只有１．０％；在保障糧食安全（特別是水稻和小麥口糧安全）情況下，棉花、油料和糖料作物以更快速度增長，年均增速分別達到３．８％、６．４％和５．３％。在“吃不飽飯”的問題得到解決后，蔬菜、水果、豬牛羊肉、家禽、奶產品、水產品等勞動和資金密集型的高價值農產品增速更快。高價值農產品生產增長豐富了居民飲食多樣性，同時促進了農民的充分就業(yè)與農業(yè)增收，對社會穩(wěn)定也起到了重要作用。

（二）糧食安全現(xiàn)狀

研究糧食安全，首先要明確糧食安全的定義。在國際上，通常使用Ｆｏｏｄ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ（食物安全），這里的食物不僅包括谷物，也包括谷物以外的所有食物。我們通常關注的是谷物，因為谷物為人類提供主食，也為畜牧業(yè)提供飼料。在國內， Ｆｏｏｄ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ通常被翻譯成糧食安全，常常把糧食等同于食物，但談到糧食安全時，一般指的是谷物（水稻和小麥等口糧以及玉米等飼料糧）、薯類和豆類（主要指大豆）。在２０世紀六七十年代，中國要解決溫飽問題，當時政府把國際通用的食物安全等同于糧食安全，是可以理解的。政府對糧食安全的關注范疇和目標是根據(jù)中國社會經濟發(fā)展和形勢變化的需要不斷調整的?！笆晃濉逼陂g發(fā)布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（２００８－２０２０年）》提出糧食自給率穩(wěn)定在９５％以上，主要指的是谷物、薯類和豆類。黨的十八大提出了更加精準的新時代糧食安全目標“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”。糧食安全和食物安全在研究范疇、具體理解以及時代背景方面，存在一些差異。糧食安全的概念在深度和廣度上有必要進行延伸。從深度上講，需要強調稻谷和小麥的口糧安全，也要關注飼料糧和畜產品安全。從廣度上講，應進一步關注食物安全和食品安全問題。[２]

雖然中國農業(yè)水土資源相當短缺，但中國農業(yè)取得了巨大成就，保持了快速增長，滿足了不斷增長的國內食物需求并大幅度地減少了農村貧困人口。中國耕地資源約占全球８％，淡水資源僅占全球５％，卻為全球１８％（２０２０年）的人口提供了高達９５％的食物。然而去年以來，受國際糧價波動等影響，特別是疊加新冠肺炎疫情沖擊，糧食安全問題又受到社會各界和學術界的廣泛關注和擔憂，甚至出現(xiàn)了對糧食安全問題的誤判和誤導。

首先，我國口糧絕對安全，近期中國糧食安全有充分的保障。２０２０年中國糧食生產總量６．６９５億噸，比２０１９年增長０．９％，再創(chuàng)歷史新高。糧食人均占有量達到４８０公斤左右，高于國際上認可的人均糧食基本安全線（４００公斤）２０％。國家有關部門多次強調，去年底兩大口糧（小麥和稻谷）庫存量相當于全國人民一年的消費量；國家糧食戰(zhàn)略儲備庫存與消費比遠高于聯(lián)合國糧農組織提出的２０％左右的安全水平。近年來，小麥和稻谷生產量超過需求量，庫存劇增，口糧安全不但不存在問題，反而存在庫存壓力和去庫存難題。

其次，玉米基本可以自給。２０２０年玉米產量達到２．６１億噸，與２０１９年數(shù)量基本持平。隨著國內生豬生產逐漸恢復，玉米飼料需求將有所增加，玉米部分需求缺口需要通過進口彌補， ２０２０年玉米進口１１３０萬噸，占國內玉米消費量的近４％，雖然未來幾年還會有所增長[３]，但玉米供需基本平衡。過去兩年在國際玉米價格低于國內價格的情況下，增加玉米進口對近期恢復生豬生產、穩(wěn)定以至降低豬肉價格起到了積極作用。但隨著生豬生產進入新的過剩時期，豬肉價格下降，生豬生產對飼料需求會有所下降，玉米進口在今后幾年可能將保持在２０００萬噸左右。

最后，大豆進口逐漸恢復。過去兩年，大豆進口也隨著國內生豬生產的恢復相應增長，雖然２０２０年大豆進口量高達１００３２．７萬噸，比２０１９年高１３．３％，但比２０１７年進口量（９５５３萬噸）只高５％。２０２１年大豆進口還會有所增加[４]，但要發(fā)展我國畜牧業(yè)和滿足國民對畜產品和食油需求，進口超億噸大豆將會成為大豆貿易的常態(tài)。

三、國內糧食安全趨勢判斷與種業(yè)創(chuàng)新

雖然近期我國口糧絕對安全，谷物基本自給，但未來仍面臨諸多挑戰(zhàn)。第一，在口糧方面，隨著居民收入不斷提高，對優(yōu)質大米和特種小麥（例如強筋弱筋小麥）的需求仍在增長。第二，隨著畜產品需求的不斷增長，我國對飼料糧（玉米與大豆）的需求也將不斷增加，糧食安全主要是飼料糧安全，但適度進口玉米是可控的，大豆主要依賴進口的局面難以改變。第三，農業(yè)水土資源短缺是中長期糧食安全面臨的最大挑戰(zhàn)。第四，農業(yè)技術進步創(chuàng)新體制機制不順，生物育種技術產業(yè)化應用滯后，農業(yè)基礎和應用基礎研究投入不足。

（一）國家糧食安全趨勢判斷

北京大學中國農業(yè)政策研究中心（ＣＣＡＰ）近期對我國主要農產品中長期需求、生產和自給率做了預測，其中在基準方案假設下（即在正常情況下）的預測結果分別如圖１、圖２、圖３所示。預測表明，到２０２８年左右，全國人口將達到峰值后緩慢下降，而城鎮(zhèn)人口比例將上升到７４％左右，同時由于收入不斷增長，對口糧（大米和小麥）的需求將會下降。從產量預測數(shù)據(jù)看，大米和小麥也呈現(xiàn)一定的下降趨勢。由于兩大口糧的需求和產量都顯現(xiàn)下降趨勢，自給率仍保持在９８％以上，進口的主要是優(yōu)質大米和特種小麥，我國中長期的口糧也是絕對安全的。

我國中長期對畜產品的需求不斷增長，對飼料需求也將持續(xù)增長。雖然玉米產量有所增加，但不及需求的增長，玉米自給率將從２０１８年的９９％降到２０２５年的９２％和２０３５年的８２％。大豆需求也將繼續(xù)增長，雖然大豆產量也將增長，但占大豆消費量比例很小，自給率長期保持在１５％以下。玉米和大豆是我國主要進口的農產品。我國對畜禽產品的需求還將持續(xù)增長，雖然到２０３０年后增幅有所下降，但畜產品（特別是牛羊肉與奶等）需求增長超過生產增長，自給率將逐漸下降。未來農產品進口的壓力主要來源于消費者對畜產品需求的增長，滿足畜產品需求有兩種途徑，一是加大對畜產品的直接進口，二是加大進口飼料糧以促進國內畜牧業(yè)的發(fā)展。因為前者往往會面臨全球頻繁發(fā)生的動物疫情而帶來的貿易禁運的風險，因此后者更為可行有效。發(fā)展畜牧業(yè)以保障畜產品基本自給和實現(xiàn)玉米自給與提升大豆自給率是兩個難以同時實現(xiàn)的目標。飼料可分為飼料糧和飼草，目前我國畜牧業(yè)對飼料過于依賴飼料糧。我國草地占國土面積的４１％，加大對農牧區(qū)牧草的供給能顯著降低養(yǎng)殖業(yè)蛋白飼料過度依賴進口大豆的現(xiàn)狀， 同時可提升中國牛羊肉奶的生產能力和自給率。應該在保障草地生態(tài)安全的前提下，加大對草牧業(yè)基礎設施建設和科技投入，促進草牧業(yè)發(fā)展。

（二）我國種業(yè)創(chuàng)新能力

過去四十年中國農業(yè)取得巨大成就主要有“四大驅動力”：農村制度創(chuàng)新、農業(yè)技術進步、農產品市場化改革和提升農業(yè)生產力的農業(yè)基礎設施等投入[５]。農業(yè)投入對農業(yè)增長的促進作用是顯而易見的，農村制度創(chuàng)新和農產品市場化改革對提高農業(yè)生產力、農業(yè)生產效率和農業(yè)資源配置效率發(fā)揮了積極作用。本文重點關注農業(yè)技術進步。我國農業(yè)科技發(fā)展取得了顯著成就，建立了龐大的、學科分類齊全的公共農業(yè)科研體系，覆蓋全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)技術服務推廣體系，農業(yè)科技運行機制不斷完善，政府和企業(yè)投入資金不斷增加。農業(yè)科技創(chuàng)新為中國農業(yè)增長起到極其重要的作用。過去四十年，中國農業(yè)產值年均增長５．４％，其中，農業(yè)投入年均增長２．４％，農業(yè)全要素生產率（Ｔｏｔａｌ Ｆａｃｔｏｒ Ｐｒｏｄｕｃｔｉｖｉｔｙ， ＴＦＰ）年均增長３．０％。在國際上，一個國家有２％的長期農業(yè)ＴＦＰ增長率就已經是非常了不起的，而農業(yè)ＴＦＰ增長主要來自技術進步。

種子技術是農業(yè)科技進步中最重要的技術[６]，育種研發(fā)和種子產業(yè)發(fā)展為支撐我國農業(yè)生產力增長起到了重要的作用。隨著種子產業(yè)和市場規(guī)模的擴大，我國良種水平顯著提高，品種改良在農業(yè)生產增長中起重要的作用[７]。種子市場商業(yè)價值從２０００年的２５０億元增加到了２００８年的３５０億元左右。２０００年我國第一部《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）頒布后，種業(yè)市場快速發(fā)展。為做大做強種業(yè)，２０１１年發(fā)布了《國務院關于加快推進現(xiàn)代農作物種業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)〔２０１１〕８號，即“種子８號文”），提出公共部門退出商業(yè)化育種，提高種業(yè)門檻，開始規(guī)范農作物種業(yè)工作。２０１６年，農業(yè)部還發(fā)布了《主要農作物品種審定辦法》。

過去二十年，盡管國家高度重視種業(yè)發(fā)展，但做大做強種業(yè)還困難重重。圖４展示了１９８６～２０２０年全國省級以上政府審定的三大作物每五年的品種數(shù)，在１９８６～２０００年間，小麥、水稻和玉米種子數(shù)穩(wěn)步增加，增幅平穩(wěn)。２０００年實施《種子法》后，種子市場在擴張的同時，種子企業(yè)數(shù)和品種數(shù)量也進入快速增長階段， 到２０１０年種子企業(yè)數(shù)增至８７００多家；２００６～２０１０年間， 單審定的玉米新品種就高達３６９９個（圖４），平均種子企業(yè)規(guī)模越來越小。為做強種業(yè)， ２０１１年發(fā)布了《國務院關于加快推進現(xiàn)代農作物種業(yè)發(fā)展的意見》，種子企業(yè)數(shù)降到２０１６年的４２００多家，但之后又出現(xiàn)逆轉趨勢，種子企業(yè)數(shù)到２０１９年上升到５５００多家， ２０２０更超過６０００家。

種業(yè)是農業(yè)的“芯片”，我國種業(yè)自主創(chuàng)新與發(fā)達國家還有較大差距，種業(yè)創(chuàng)新還面臨諸多挑戰(zhàn)。雖然黨中央、國務院高度重視我國種子發(fā)展問題，中央也明確要求打好“種業(yè)翻身仗”，但要做大做強種業(yè)，提升種業(yè)創(chuàng)新能力，需要深化種業(yè)研發(fā)的體制機制改革，厘清政府與市場作用。同時，要強化知識產權保護，使企業(yè)成為創(chuàng)新主體；否則，大量中小企業(yè)在研發(fā)中靠侵犯他人知識產權而獲利，甚至包裝其他企業(yè)種子進行銷售（套牌）或直接制作假包裝進行生產經營（冒牌），嚴重影響了企業(yè)科研投入的積極性及發(fā)展壯大動力。

四、結論與政策建議

本文對我國糧食安全現(xiàn)狀和中長期形勢進行了分析，對種業(yè)創(chuàng)新能力及存在的問題進行了梳理，主要結論如下：

第一，近期和中長期我國口糧都絕對安全。雖然大米和小麥總需求將下降，但優(yōu)質大米和特種小麥等高品質口糧需求將逐漸增長。

第二，近期玉米基本可以自給，隨著對玉米需求增長，玉米進口將逐漸上升，但適度進口玉米是安全可控的。

第三，中國糧食安全的主要問題是保障畜產品安全供給帶來的飼料短缺問題，其中大豆作為主要蛋白飼料，高度依賴進口的現(xiàn)象將長期存在。

第四，種業(yè)創(chuàng)新是提升農業(yè)全要素生產率的最重要途徑之一，也是減少玉米等農產品進口的主要措施。

第五，雖然種業(yè)發(fā)展對保障國家糧食安全極其重要，但我國種業(yè)小且不強，要做大做強種業(yè)還面臨諸多挑戰(zhàn)，特別是缺乏現(xiàn)代種業(yè)的研發(fā)體制和有效的知識產權保護措施。

基于上述分析，本文就保障糧食安全和種業(yè)發(fā)展提出如下政策建議。

第一，要夯實“藏糧于地”戰(zhàn)略。堅守１８億畝耕地紅線的制度保障和主要政策措施，關注耕地的數(shù)量與質量，加大高標準農田的建設和低產農田改造的投入。完善灌溉設施，創(chuàng)新灌溉管理制度，促進水資源高效、可持續(xù)利用。

第二，要夯實“藏糧于技”戰(zhàn)略。要加快生物技術（特別是育種技術）、數(shù)字技術和裝備技術在農業(yè)中的應用，大幅提高農業(yè)全要素生產率。

第三，要深化種業(yè)研發(fā)體系改革，真正做大做強種子產業(yè)。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，應建立產學研相輔相成、以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系。要加強知識產權保護，為企業(yè)投資農業(yè)科研（特別是育種研發(fā)）提供制度保障和激勵機制。

第四，在口糧安全保障方面，要促進優(yōu)質大米與特種小麥生產。我國口糧數(shù)量安全能夠得到絕對保障，但大米品質和特種小麥供給還難以滿足社會需求。應從供給側結構性改革入手，啟動水稻小麥購銷改革，實施“價補分離”政策，建立稻麥生產者收入補償和優(yōu)質優(yōu)價機制，創(chuàng)造優(yōu)質優(yōu)價的生產與市場環(huán)境，提升種糧農民收入。

第五，在飼料安排保障方面，要促進飼料多樣化，保障國家畜產品和飼料供給安全。飼料糧是我國糧食安全面臨的最大挑戰(zhàn)，尤其是作為蛋白質飼料的大豆，建議加大油料和牧草等非大豆蛋白飼料生產力度，提升國內飼料總供給能力，降低我國養(yǎng)殖業(yè)蛋白飼料對進口大豆的高度依賴。積極推進草地農業(yè)發(fā)展，在保障草地生態(tài)安全的前提下，加大對草牧業(yè)基礎設施建設投入，促進牧區(qū)草地農業(yè)發(fā)展。對于大豆進口，適當擴大貿易國數(shù)量，使進口多樣化。

第六，高度關注全球糧食安全和貿易治理體系，積極推進糧食貿易國際治理體系的構建。建立應對國際突發(fā)事件響應與預案機制，幫助發(fā)展中國家發(fā)展農業(yè)生產力，提高這些國家的糧食谷物產量，提高全球糧食供給能力。