摘要

促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和防范農(nóng)民失地以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的三大目標(biāo)。當(dāng)前，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式主要是土地經(jīng)營權(quán)出租，其他方式的流轉(zhuǎn)比例很低。隨著大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和農(nóng)民群體的分化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨著政策目標(biāo)失焦、多個(gè)政策目標(biāo)不夠協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)實(shí)踐存在不少困難等挑戰(zhàn)，越來越難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。因此，應(yīng)當(dāng)深化農(nóng)地制度改革，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策調(diào)整，將糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展作為根本目標(biāo)，更好地發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)及利用管理方式，推動(dòng)農(nóng)地權(quán)利向真正務(wù)農(nóng)者長期穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的優(yōu)化配置。

一、引言

農(nóng)地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移，其本質(zhì)是土地資源在不同主體之間的再配置。在我國，農(nóng)村土地包括以耕地、林地、草地為主的農(nóng)用地和以宅基地為主的村莊居民點(diǎn)用地。除法律規(guī)定屬于國有的外，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，本集體成員擁有使用權(quán)。由于農(nóng)村土地所有權(quán)變動(dòng)很少、宅基地流轉(zhuǎn)不普遍、林地與草地?cái)?shù)量較小且對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其是糧食生產(chǎn)的影響較弱等，農(nóng)地流轉(zhuǎn)一般是指農(nóng)戶承包的耕地（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計(jì)口徑，農(nóng)戶家庭承包耕地流轉(zhuǎn)有五種方式，包括出租（轉(zhuǎn)包）、轉(zhuǎn)讓、互換、入股和其他。

農(nóng)村改革之初，為了解決農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小的問題，黨中央曾提出土地逐步向種田能手集中。但當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)是農(nóng)民的主要收入來源，農(nóng)民高度依賴土地，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例很低。20世紀(jì)末，城鄉(xiāng)壁壘被打破后，隨著越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐漸興起。不過，在進(jìn)入21世紀(jì)的最初幾年，受多方面因素的影響，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例仍然不高。2005年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)占全國家庭承包耕地的比例只有4.6％。2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”，并要求加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。此后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)開始快速增加。至2020年，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)5.65億畝，占全國承包經(jīng)營耕地面積的36.2％。其中，4.75億畝以出租（轉(zhuǎn)包）方式完成， 占比超過80％。

過去十余年，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)蓬勃發(fā)展，而且隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)人口老齡化的加劇，未來一個(gè)時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍有很大的發(fā)展空間。然而，近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)并沒有得到明顯的發(fā)展，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)的比例穩(wěn)定在35％左右。農(nóng)地優(yōu)化配置的速度已明顯滯后于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐。土地是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，農(nóng)地配置與經(jīng)營利用狀況直接影響糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。在當(dāng)前國內(nèi)糧食供需缺口壓力持續(xù)增大的情況下，重新審視農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)，分析其面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而從國情、農(nóng)情和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要出發(fā)，提出推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的改革思考和政策建議，具有重要意義。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是指政策實(shí)施后所要達(dá)到的目的和效果。作為政治實(shí)體所采取的手段和策略，任何政策都是為了實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)服務(wù)的?；仡櫸覈霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，梳理農(nóng)村改革以來農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和相關(guān)政策文件發(fā)現(xiàn)，總體而言，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策有三大目標(biāo)：促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和防范農(nóng)民失地以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（一）促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)發(fā)展

對(duì)于中國這樣的人口大國，吃飯是頭等大事，農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其是糧食生產(chǎn)受到高度重視。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本生產(chǎn)要素。如何通過優(yōu)化土地資源配置充分發(fā)揮其生產(chǎn)功能，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，一直是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策關(guān)注的重點(diǎn)。由于土地承包后一家一戶小規(guī)模生產(chǎn)帶來的弊端越來越明顯，作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容和必要條件，適度擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的一個(gè)直接而具體的目標(biāo)。土地經(jīng)營權(quán)租賃則成為政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主要方式。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，將落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“三權(quán)分置”）作為深化農(nóng)地制度改革的基本方向，并明確指出，“放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。按照2016年中共中央為公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，“三權(quán)分置”既有利于促進(jìn)農(nóng)地資源合理利用，又能支持構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，從而推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。可見，因農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移而日益普遍的經(jīng)營權(quán)“租賃式”農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其首要目標(biāo)是促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利

《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。如何具體落實(shí)和保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，成為新時(shí)期農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。

從法律政策規(guī)定來看，21世紀(jì)以來，允許和支持土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是我國保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主要方式。改革之初，雖然國家支持農(nóng)民在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中，但這一時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是承包農(nóng)戶將土地交回集體或經(jīng)集體同意后在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)包，而出租與買賣則被禁止。例如，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》明確規(guī)定，“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租”。后來，隨著農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，政策不再限制承包地出租，并以法律的形式賦予承包農(nóng)戶更多土地權(quán)利。2007年通過的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為一種用益物權(quán)，并明確“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 提出，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》將“依法、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”列為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的第一原則。2021年實(shí)施的《民法典》進(jìn)一步明確，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照法律規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓”。由此可知，保障承包農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策安排的重要內(nèi)容。

此外，受法律政策賦予農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利增多和土地使用權(quán)長期固化的影響，政府和社會(huì)開始將土地使用權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利來看待，而土地出租收益也越來越被視為土地承包農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。例如，2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)改委等六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》 第一條將“拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來源”作為土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要政策出發(fā)點(diǎn)。

（三）防范農(nóng)民失地以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

幾千年“生于斯、長于斯、老于斯”的農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史，讓“土地是農(nóng)民的命根子”這一觀念深入人心。因此，穩(wěn)定人地關(guān)系、避免農(nóng)民失地帶來的風(fēng)險(xiǎn)，長期受到政府的高度重視。2003年在中央農(nóng)村工作會(huì)議上，溫家寶曾說，“雖然現(xiàn)在農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商的很多，但他們的就業(yè)并不穩(wěn)定，土地還是他們最基本的社會(huì)保障。如果沒有了土地，他們就沒有了退路，社會(huì)就很難安定”。2006年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見〉的通知》，正是“為妥善解決被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)問題，維護(hù)其合法權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”，延續(xù)了讓土地充當(dāng)農(nóng)民社會(huì)保障的思路。

雖然2020年我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.9％，比2003年提高了20多個(gè)百分點(diǎn)，超過80％的農(nóng)戶家庭收入主要來自非農(nóng)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)收益對(duì)很多農(nóng)戶而言微不足道，但是農(nóng)村改革“求穩(wěn)”的特點(diǎn)仍然非常突出，避免農(nóng)民失地依舊是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的重要出發(fā)點(diǎn)。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》放棄了前一部土地承包法關(guān)于“全家搬入設(shè)區(qū)的市的，應(yīng)當(dāng)退出農(nóng)村承包地”的規(guī)定，允許離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)戶繼續(xù)保有農(nóng)村土地。除支持農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移戶籍、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率外，防止進(jìn)城農(nóng)民失業(yè)后成為“無業(yè)流民”影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，是這部法律允許其繼續(xù)保有農(nóng)村承包地、施行“不在村承包”的一個(gè)重要原因。將進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地退出嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不允許其通過更加市場(chǎng)化的方式處置承包地，亦是為了穩(wěn)定承包關(guān)系、避免農(nóng)民失地。2015年農(nóng)業(yè)部等四部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》認(rèn)為，“工商資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間”，實(shí)質(zhì)也是擔(dān)心工商資本長期控制農(nóng)地會(huì)損害農(nóng)民與土地的聯(lián)系，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)問題。

與促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民權(quán)利兩個(gè)目標(biāo)相比，避免農(nóng)民失地成為“無業(yè)流民”，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策一個(gè)比較隱蔽的防控目標(biāo)。其出發(fā)點(diǎn)是在盤活土地資源的同時(shí)，讓農(nóng)地充當(dāng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移失敗的退路，繼續(xù)發(fā)揮其社會(huì)保障和勞動(dòng)力蓄水池作用，維護(hù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)穩(wěn)定。

三、當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨的挑戰(zhàn)

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和大量農(nóng)戶離農(nóng)進(jìn)城，近年來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的速度也在加快。從時(shí)代大變革背景下鄉(xiāng)村振興尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要看，當(dāng)前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨著政策目標(biāo)失焦、多個(gè)政策目標(biāo)難以充分協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)實(shí)踐存在不少困難等挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)民進(jìn)城導(dǎo)致政策目標(biāo)失焦

農(nóng)民不僅是法律規(guī)定的農(nóng)村土地所有者，也是各種農(nóng)村政策所要影響的對(duì)象群體。例如，《土地管理法》規(guī)定，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》 要求，“必須切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。在1978年農(nóng)村改革之初，我國農(nóng)村貧困發(fā)生率高達(dá)97.5％，絕大部分農(nóng)民掙扎在溫飽線附近。此時(shí)，農(nóng)民群體具有很強(qiáng)的同質(zhì)性，都是農(nóng)業(yè)戶口，都以農(nóng)為生、“土里刨食”。農(nóng)村政策緊盯農(nóng)民也就相當(dāng)于盯緊了農(nóng)業(yè)。土地“按人均分”后，避免農(nóng)民失地既能為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活資料、保障社會(huì)穩(wěn)定，又符合當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力狀況，是比較理想的制度安排。

然而，經(jīng)過40多年的改革開放，尤其是21世紀(jì)以來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加快，原本同質(zhì)性很強(qiáng)的農(nóng)民群體已經(jīng)發(fā)生了明顯分化。大量農(nóng)民外出務(wù)工，甚至遷入城鎮(zhèn)成為新市民，農(nóng)戶家庭的主要收入來源也從原本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向外出務(wù)工。農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營甚至離農(nóng)進(jìn)城，已成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村的突出特點(diǎn)。全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)對(duì)全國31個(gè)省2萬多戶農(nóng)戶的跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（表1），至2018年底，農(nóng)業(yè)收入為0（AR＝0）的完全“離農(nóng)戶”占比已達(dá) 36.13％，比2015年提高了6個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)業(yè)收入占比超過50％的第一類兼業(yè)農(nóng)戶即“一兼農(nóng)戶”占比只有12.54％；農(nóng)業(yè)收入占比大于零小于50％的第二類兼業(yè)農(nóng)戶即“二兼農(nóng)戶”占比多達(dá)51.33％。

表1 農(nóng)戶兼業(yè)與離農(nóng)情況及其收入分類

因農(nóng)民群體分化嚴(yán)重，很多所謂的“農(nóng)民”早已離農(nóng)進(jìn)城，當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策所期望達(dá)到的“保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”目標(biāo)，實(shí)際上并未盯住真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，存在嚴(yán)重的政策目標(biāo)失焦。在農(nóng)民群體分化、大量農(nóng)戶離農(nóng)進(jìn)城的現(xiàn)實(shí)背景下，農(nóng)村政策尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，首先需要思考“誰是農(nóng)民”。然而，現(xiàn)有法律法規(guī)和政策并未對(duì)“誰是農(nóng)民”進(jìn)行界定。農(nóng)地流轉(zhuǎn)和其他農(nóng)業(yè)政策的影響對(duì)象，依然是改革之初就形成的擁有承包地的農(nóng)戶。顯然，不是農(nóng)村有承包地或戶籍在農(nóng)村的人就是農(nóng)民。長期在城里生活、有穩(wěn)定非農(nóng)工作的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)不能稱之為農(nóng)民。發(fā)達(dá)國家的通行做法是把收入主要來自農(nóng)業(yè)的“以農(nóng)為業(yè)者”界定為農(nóng)民，是將農(nóng)民視作一種職業(yè)而不是身份。宏觀政策要瞄準(zhǔn)具體的對(duì)象才能更有效?，F(xiàn)在的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策因農(nóng)戶分化而出現(xiàn)目標(biāo)失焦，難以達(dá)到預(yù)期效果。

（二）多個(gè)政策目標(biāo)難以充分協(xié)調(diào)

在農(nóng)民群體已經(jīng)明顯分化后，不對(duì)農(nóng)民進(jìn)行區(qū)分，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)目標(biāo)設(shè)定為“促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、防范農(nóng)民失地以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”，造成了政策目標(biāo)之間的不協(xié)調(diào)甚至沖突。

一方面，強(qiáng)調(diào)離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、防止其“失地”，會(huì)損害真正從事農(nóng)業(yè)者，并加劇農(nóng)村財(cái)富流失、阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展。為了保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，政策安排想通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益來增加承包戶的財(cái)產(chǎn)性收入。在大部分農(nóng)戶已經(jīng)離農(nóng)進(jìn)城的情況下，政策試圖以提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的方式增加土地流出農(nóng)戶的收入，可能會(huì)推高農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，并引發(fā)諸多不良后果。一是在流入流出農(nóng)戶“零和博弈”和農(nóng)業(yè)收入“天花板”作用下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的增加，會(huì)侵蝕農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體本就非常微薄的經(jīng)營利潤，導(dǎo)致愿意從事農(nóng)業(yè)的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力進(jìn)一步減少，加劇農(nóng)業(yè)的老齡化、兼業(yè)化。二是只有可以支付較高租金的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體才能在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中勝出，而這類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在利潤最大化的驅(qū)使下，更容易將土地“非糧化”甚至“非農(nóng)化”，這會(huì)損害糧食生產(chǎn)供給，威脅國家糧食安全。三是為了保障進(jìn)城農(nóng)民利益而讓其繼續(xù)保有土地承包權(quán)并收取租金的“不在村承包”，類似歷史上的“不在地主”制，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)富以地租的方式流向城市和非農(nóng)領(lǐng)域，顯然不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

另一方面，強(qiáng)化離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，強(qiáng)調(diào)其農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，會(huì)損害規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。當(dāng)初，為了減少矛盾，大部分集體發(fā)包農(nóng)地時(shí)都采取了“肥瘦搭配、按人均分”的方式，導(dǎo)致耕地細(xì)碎化嚴(yán)重。承包地確權(quán)頒證讓這種農(nóng)地分配固化下來。規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，往往需要農(nóng)地集中連片流轉(zhuǎn)。然而，一些離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶出于各種原因，不僅拒絕農(nóng)地流轉(zhuǎn)，還反對(duì)集體進(jìn)行調(diào)地。在不少地方，一些農(nóng)戶不參與流轉(zhuǎn)且不允許集體調(diào)整自家的承包地，已成為制約農(nóng)地集中連片和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要原因。這是強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民”的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利而忽視集體所有權(quán)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的困難。而且在農(nóng)戶離農(nóng)進(jìn)城后，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，尊重其流轉(zhuǎn)意愿，還會(huì)損害土地投資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。一些離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶占有農(nóng)地主要是想滿足自己的“戀土情結(jié)”，不在意農(nóng)地租金收入，也不愿意將農(nóng)地長期出租，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限過短的問題十分突出。大量研究表明，農(nóng)地不能長期穩(wěn)定使用，意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)營者向農(nóng)地投資的收益無法得到有效保障，這會(huì)阻礙其土地投資意愿。隨著越來越多的農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移，政策主要關(guān)注離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)民而不是真正從事農(nóng)業(yè)者，導(dǎo)致農(nóng)地利用和農(nóng)業(yè)發(fā)展遭受越來越明顯的阻礙。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐存在不少困難

受多元化政策目標(biāo)的影響和相關(guān)法律法規(guī)的約束，當(dāng)前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐存在不少困難，尤其是在流轉(zhuǎn)方式、組織形式等方面存在一些亟待優(yōu)化解決的缺陷與短板。

流轉(zhuǎn)方式上，當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策側(cè)重土地經(jīng)營權(quán)租賃，對(duì)其他方式的重視程度不夠，阻礙了土地投資和農(nóng)業(yè)發(fā)展。雖然最新的法律政策開始允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與有償退出，但又將其限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。政策上不鼓勵(lì)，再加上務(wù)農(nóng)效益低，限定在集體內(nèi)部的小塊零碎承包地轉(zhuǎn)讓與有償退出實(shí)際上缺乏承接人。農(nóng)戶層面“小塊并大塊”的承包地互換，又因不能準(zhǔn)確全面理解中共中央、國務(wù)院2019年印發(fā)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》中“農(nóng)戶承包地要保持穩(wěn)定，發(fā)包方及其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人不得違法調(diào)整”和“各地可在農(nóng)民自愿前提下結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植”兩個(gè)要求，以及需要基層干部投入較多的精力卻看不到明顯的收益而發(fā)展緩慢。入股作為一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，雖然能夠在保留分散土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，開展集中連片經(jīng)營，但是對(duì)基層的組織動(dòng)員能力要求較高。在集體虛化、弱化和村干部老齡化的背景下，如何較好地推動(dòng)土地入股式流轉(zhuǎn)有待探索。因此，雖然官方將農(nóng)地流轉(zhuǎn)分為出租（轉(zhuǎn)包）、轉(zhuǎn)讓、互換、入股和其他等五種方式，但現(xiàn)實(shí)中出租（轉(zhuǎn)包）在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中占比達(dá)84.1％，其他方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)微乎其微，轉(zhuǎn)讓、互換和入股的比例分別只有2.4％、3.3％和5.2％。

如果農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)契約能夠長期穩(wěn)定履行，那么承租人的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上差別不大。擁有長期穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)的承租人不會(huì)因擔(dān)心土地被收回而不愿向土地投資、培育地力，也就不會(huì)損害農(nóng)業(yè)發(fā)展。然而，由于我國農(nóng)地租賃合同期限普遍偏短，租期不超過五年的占比多達(dá)72.8％，租期不超一年的占比也多達(dá)43.8％。而且即便是長期農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，由于流轉(zhuǎn)雙方的契約精神欠缺以及相關(guān)的履約保障機(jī)制尚不健全，其可執(zhí)行性也存在問題。這就損害了農(nóng)地經(jīng)營者向土地投資和地力培育的積極性。一些經(jīng)營主體甚至采取了破壞地力的掠奪式利用行為。由于不在村經(jīng)營的農(nóng)地承包方無法獲得充分的信息，往往不能有效地做出優(yōu)化利用土地以及合理向土地投資的決策，期限較短的農(nóng)地租賃會(huì)造成土地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率損失。

組織形式上，現(xiàn)有農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶之間自發(fā)完成，存在規(guī)范化、組織性不足，以及規(guī)模效應(yīng)不強(qiáng)等問題。作為農(nóng)地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中能夠發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、促進(jìn)集中規(guī)模流轉(zhuǎn)等作用。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織的上述作用實(shí)際上被限制，這也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)上述各種問題的一個(gè)重要原因。早在2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》就規(guī)定，“沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地”。雖然最新的《農(nóng)村土地承包法》 提出，“工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費(fèi)用”，但該部法律亦明確規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，“流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳”。集體經(jīng)濟(jì)組織收取的與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有關(guān)的任何費(fèi)用，都有被認(rèn)為是“截留”農(nóng)民收益的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在強(qiáng)調(diào)承包農(nóng)戶土地權(quán)利的改革思路下，集體經(jīng)濟(jì)組織推動(dòng)實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)，既缺乏法律政策依據(jù)，更缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。除集體經(jīng)濟(jì)組織外，其他能夠?qū)⑥r(nóng)地適度集中并整治再流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)更是嚴(yán)重缺乏。雖然近年來國家依托地方政府部門，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易和農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)發(fā)展，但由于土地權(quán)利復(fù)雜、政策目標(biāo)多元、農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及方方面面，這些機(jī)構(gòu)也缺乏組織實(shí)施農(nóng)村土地集中連片流轉(zhuǎn)的動(dòng)力和能力，其作用主要是發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息。

流轉(zhuǎn)方式比較單一，再加上行之有效的農(nóng)地資源再配置組織缺乏，引發(fā)了多方面的不良后果。一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)無規(guī)模效應(yīng)，具有很強(qiáng)的“小農(nóng)復(fù)制”特點(diǎn)。第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果表明，2016年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過1／3，但在2億多農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，規(guī)模經(jīng)營主體只有398萬戶，占比不足2％。農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例的增加并沒有顯著提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營狀況，農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在明顯的“小農(nóng)復(fù)制”現(xiàn)象，有悖于以農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策初衷。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂的比例低、期限短，且可履行性不強(qiáng)。《中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2019）》的數(shù)據(jù)顯示，2019年全國流轉(zhuǎn)的5.55億畝承包耕地中僅有3.64億畝簽訂了流轉(zhuǎn)合同，近1／3的農(nóng)地流轉(zhuǎn)未簽署合同。而且前文基于第三次全國農(nóng)業(yè)普查的分析也表明，簽訂的合同期限較短，租期在一年（含）以下的占比多達(dá)43.8％。再加上欠缺良好的履約環(huán)境，農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約穩(wěn)定性較差，即使已經(jīng)簽訂合同，也可能因業(yè)主“跑路”或農(nóng)戶毀約而中止。三是日益增加的耕地撂荒壓力和地租快速攀升的矛盾現(xiàn)象日益突出。中國家庭收入調(diào)查（CHIP）的數(shù)據(jù)顯示，2018年，耕地撂荒比例達(dá)2.1％。從媒體報(bào)道的情況看，耕地撂荒的壓力明顯增大，且有從山區(qū)丘陵地帶向平原地區(qū)蔓延的趨勢(shì)。耕地撂荒壓力增加表明農(nóng)業(yè)的吸引力減弱，這本應(yīng)促使土地成本下降，然而，近年來農(nóng)地租金不降反增。據(jù)江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)顯示，2021年第二季度，全省農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格為每年每畝908元，比2019年同期增長了10％。上述問題都會(huì)對(duì)規(guī)模經(jīng)營、糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展造成負(fù)面影響。

此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏有效的中介機(jī)構(gòu)和行之有效的組織方式，加劇了農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，使得一些想流入農(nóng)地從事規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶不能集中連片租入適度規(guī)模的土地，而已經(jīng)離農(nóng)進(jìn)城的農(nóng)戶也無法將不愿耕種的農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)出去。

四、改革農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的思考

以發(fā)展的眼光看，制度不能一成不變，而應(yīng)根據(jù)實(shí)踐需要進(jìn)行調(diào)整和完善。正如習(xí)近平總書記所說，“在認(rèn)識(shí)世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會(huì)產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸”。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題，為了更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要優(yōu)化調(diào)整政策目標(biāo)，更好地發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用，推動(dòng)農(nóng)地與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的有機(jī)匹配。

（一）以農(nóng)業(yè)發(fā)展為根本目標(biāo)，推動(dòng)土地權(quán)利向真正務(wù)農(nóng)者轉(zhuǎn)移

農(nóng)業(yè)依然是我國國民經(jīng)濟(jì)的短板，而且受多方面因素影響，近期國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給承受著較大的壓力。2020年，全國第一產(chǎn)業(yè)人口占比為23.6％，但創(chuàng)造的GDP僅占7.7％，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均產(chǎn)出遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。2015—2020年，國內(nèi)糧食產(chǎn)量僅增加了1.3％，在肉類進(jìn)口量增長２倍多的情況下，糧食進(jìn)口量增加了32.2％。土地是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，更是農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有明顯的多目標(biāo)性。然而，農(nóng)業(yè)的比較收益太低，在“人均一畝三分地、戶均不超十畝田”的實(shí)際情況下，農(nóng)地既無法為農(nóng)戶提供有效的生存保障，也難以很好地發(fā)揮維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。因此，必須將農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其是糧食生產(chǎn)作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根本目標(biāo)，其他目標(biāo)交由相應(yīng)的制度安排來實(shí)現(xiàn)。

一方面，需要認(rèn)識(shí)到承包戶有差別化的農(nóng)地需求以及“不在村承包”的弊端。農(nóng)村改革之初，農(nóng)民以種地為生，非農(nóng)工作機(jī)會(huì)很少，土地強(qiáng)調(diào)公平，“按人均分、家庭承包使用”適合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力條件，能夠較好地實(shí)現(xiàn)多個(gè)政策目標(biāo)。然而，隨著城鎮(zhèn)化以及隨之而來的農(nóng)民群體的分層分化，按人均分配后逐漸固化的農(nóng)地權(quán)利安排，越來越難以滿足各方面的差別化需求。很多離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)民想要以出租、轉(zhuǎn)讓等形式讓渡部分或全部土地權(quán)利，也有一些從事農(nóng)業(yè)有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體想流入農(nóng)地、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。以“農(nóng)戶承包、地權(quán)固化”為特征的農(nóng)地制度，雖然會(huì)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，促使其城鎮(zhèn)遷移，但也會(huì)加大農(nóng)地在剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中再配置的阻力，導(dǎo)致異質(zhì)性承包戶的差別化農(nóng)地需求無法滿足，從而損害了糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)總效率。

除了農(nóng)業(yè)效率損失外，進(jìn)城農(nóng)戶長期占有農(nóng)地的“不在村承包”，會(huì)讓本來就少的農(nóng)業(yè)剩余以土地租金的形式從收入較低的務(wù)農(nóng)者向能力較強(qiáng)、收入較高的進(jìn)城農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)移。表1中全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的情況表明，2018年以農(nóng)業(yè)收入為主的“一兼農(nóng)戶”戶均收入是50369.7元，不足離農(nóng)戶戶均收入（84194.0元）的60％。讓來自弱質(zhì)部門、屬于弱勢(shì)群體的務(wù)農(nóng)者向城鎮(zhèn)居民交租，既有失社會(huì)公平正義，也不符合黨中央提出的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的改革要求。

另一方面，需要引導(dǎo)離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶向真正務(wù)農(nóng)者長期穩(wěn)定轉(zhuǎn)移農(nóng)地使用權(quán)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象，西方很多國家在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)，都制定了以農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)支持政策。如法國為了加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，在20世紀(jì)60年代組建了半國有的公司，通過“收買—整治—出賣”的方式，將離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)民出售的農(nóng)地統(tǒng)一整治后，低價(jià)轉(zhuǎn)賣給青年農(nóng)民，支持其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。為了防范農(nóng)民失地，我國政策雖然強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的重要性，卻主要是鼓勵(lì)用地主體以市場(chǎng)化方式流入農(nóng)戶承包地，而沒有支持離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)民流出承包地的專門政策措施。

為了促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和緩解“不在村承包”引發(fā)的問題，需要多措并舉，引導(dǎo)離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶向農(nóng)業(yè)主體長期穩(wěn)定轉(zhuǎn)移部分或全部農(nóng)地。第一，促進(jìn)土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定地向同一農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理，延長農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)契約；鼓勵(lì)符合條件的進(jìn)城農(nóng)戶在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓承包地；支持有意愿、有能力的小農(nóng)戶承接更多本集體成員轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)。讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，或者同時(shí)擁有土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。第二，探索成立全國性或區(qū)域性的國有、半國有農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收儲(chǔ)進(jìn)城農(nóng)戶流出的農(nóng)地使用權(quán)，經(jīng)集中連片和土地整治后轉(zhuǎn)讓給有志于從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶長期穩(wěn)定使用?？梢越梃b浙江湖州吳興區(qū)、寧夏平羅縣等地的做法，對(duì)于承包戶流出農(nóng)地符合一定條件的，給予城鎮(zhèn)安置房購房補(bǔ)貼或購買社保優(yōu)惠。第三，合理引導(dǎo)公眾認(rèn)為農(nóng)地將會(huì)大幅升值的不合理預(yù)期，避免進(jìn)城農(nóng)民占有承包地待價(jià)而沽。據(jù)筆者對(duì)一些農(nóng)戶的調(diào)查，很多進(jìn)城農(nóng)民之所以保有承包地，并不是為了讓土地充當(dāng)鄉(xiāng)城遷移失敗的退路，也不是出于“戀土情結(jié)”，而是他們認(rèn)為農(nóng)地以后會(huì)越來越值錢。地租和征地補(bǔ)償款的持續(xù)上漲助長了這種投機(jī)心理。為了減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置的阻力，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民的“盼漲”心理給予正確引導(dǎo)。

（二）發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)及利用管理方式

集體是農(nóng)戶承包土地的所有者，集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基層服務(wù)者和土地利用的法定管理者。但是2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消后，集體經(jīng)濟(jì)組織因失去工作抓手和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)而虛化、弱化，再加上農(nóng)戶的土地權(quán)利持續(xù)增強(qiáng)，集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)發(fā)展和集體土地利用管理中的作用都大幅減弱。當(dāng)前一些地方的耕地撂荒壓力大、集中連片流轉(zhuǎn)難、宅基地低效利用引發(fā)村莊“空心化”等問題，是集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)地利用管理中“缺位”的突出表現(xiàn)。眾所周知，在“公地悲劇”邏輯下，追求自身利益最大化的農(nóng)戶不會(huì)主動(dòng)考慮集體和國家需要。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織作為公眾利益在農(nóng)村的代表和國家意志的行政末梢，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)及利用管理中的作用需要加強(qiáng)。

首先，試點(diǎn)探索集體土地的“有償承包制”。農(nóng)村承包地和宅基地都屬于農(nóng)民集體所有。近些年很多地方在推動(dòng)宅基地制度改革時(shí)，采取了宅基地有償使用，但農(nóng)村承包地仍然是無償使用。在越來越多承包農(nóng)戶離農(nóng)進(jìn)城的情況下，為了貫徹中央的改革思路，落實(shí)集體所有權(quán)，做好新形勢(shì)下的農(nóng)業(yè)發(fā)展“統(tǒng)分結(jié)合”，減少“不在村承包”造成的農(nóng)村資金流失，需要在村民自治的框架下，借鑒宅基地改革的經(jīng)驗(yàn)，按照“有償承包、務(wù)農(nóng)減免”的原則，加快試點(diǎn)探索對(duì)于離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶的農(nóng)地“有償承包制”。

試點(diǎn)探索農(nóng)地“有償承包制”的大致思路為：第一，在村民自治的框架下，村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地年收益的一定比例（如10％）向承包集體耕地的成員收取承包費(fèi)。第二，對(duì)于真正務(wù)農(nóng)的本集體成員，按人頭給予承包費(fèi)減免；對(duì)于五保戶、低保戶或者家庭人均收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)的本集體成員，給予承包費(fèi)減免。第三，村集體收取的承包費(fèi)用，作為本村土地整治和地力培育的專項(xiàng)資金，“取之于地、用之于地”，在“村財(cái)鎮(zhèn)管”、一事一議等制度監(jiān)督下做到?？顚Ｓ??！坝袃敵邪啤辈粌H可以解決當(dāng)前集體開展“統(tǒng)”的工作缺少有力抓手的問題，還讓集體有了穩(wěn)定的收益，為其在農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)維護(hù)、農(nóng)地適度集中連片、防止耕地撂荒等方面發(fā)揮更多作用提供經(jīng)濟(jì)支持。

其次，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式與組織形式。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和土地的不可移動(dòng)性及其農(nóng)業(yè)用途決定了農(nóng)地必須流轉(zhuǎn)。然而，政策的多目標(biāo)性以及流轉(zhuǎn)方式與組織形式限制等，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移速度，滯后于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。因此，要以農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其是糧食安全為政策導(dǎo)向，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地所有者和管理方的作用，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式與組織形式。除引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定租賃外，還要積極推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)入股、土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓或有償退出等多樣化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，以加快農(nóng)地資源優(yōu)化配置，讓想減少經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶能減少土地，讓從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶可以獲得更多土地。

改革思路主要包括以下四點(diǎn)：第一，結(jié)合即將到期的承包地二輪延包工作，推廣河南民權(quán)、安徽蒙城、廣東清遠(yuǎn)、甘肅金川等地的集體內(nèi)部農(nóng)戶承包地“互換并塊”經(jīng)驗(yàn)，參照江蘇省鹽城市亭湖區(qū)的做法，實(shí)現(xiàn)“一家一塊田”，減少耕地細(xì)碎化程度。第二，從很多小農(nóng)戶不想種田的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，鼓勵(lì)引導(dǎo)有能力的集體經(jīng)濟(jì)組織開展土地股份合作，將農(nóng)戶分散承包的耕地適度集中連片后由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，或者參照四川崇州、山東青州等地的做法，經(jīng)政府土地整治或公司適度改造后，交給職業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)理人或?qū)I(yè)大戶規(guī)模經(jīng)營。第三，結(jié)合農(nóng)戶分化的現(xiàn)實(shí)，配合“有償承包”、進(jìn)城農(nóng)戶承包地有償退出與集體內(nèi)部土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、“互換并塊”、土地股份合作等措施，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部推動(dòng)“大戶穩(wěn)定、小農(nóng)集中”的農(nóng)地經(jīng)營方式。第四，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村集體經(jīng)濟(jì)組織，鼓勵(lì)以集體收儲(chǔ)的方式，承接離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶退出的農(nóng)地，然后集中連片后統(tǒng)一經(jīng)營或出租，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

最后，強(qiáng)化集體在農(nóng)地利用管理中的作用。集體是農(nóng)地的所有者和管理方，也是各項(xiàng)涉農(nóng)政策尤其是農(nóng)地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策貫徹落實(shí)的最后關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)難、耕地撂荒壓力增大和“非糧化”甚至“非農(nóng)化”問題突出等情況來看，集體在農(nóng)地利用管理中的作用并未充分發(fā)揮。為了提高農(nóng)業(yè)政策的有效性，保障耕地利用、農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其是糧食生產(chǎn)，需要切實(shí)強(qiáng)化集體在農(nóng)地利用管理中的作用。

除實(shí)行“有償承包制”為集體提供工作抓手、提升其經(jīng)濟(jì)能力外，強(qiáng)化集體對(duì)農(nóng)地的利用管理，還可以從以下兩個(gè)方面重點(diǎn)展開：一方面，嚴(yán)格落實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)承擔(dān)的土地管理的法定責(zé)任和政策職能，防止本集體的耕地被承包戶閑置、撂荒，對(duì)于違反法律政策將耕地“非農(nóng)化”利用的，追究集體作為農(nóng)地利用管理方的責(zé)任。另一方面，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織以土地入股的方式，與市場(chǎng)主體聯(lián)合建立為農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供農(nóng)資、農(nóng)機(jī)、農(nóng)技、金融、病蟲害防治、農(nóng)產(chǎn)品銷售等服務(wù)的農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心；在耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不變差的前提下，支持集體經(jīng)濟(jì)組織將承包地、宅基地兩類土地資源打通使用，以便為規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心等提供建設(shè)用地。

當(dāng)然，讓集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮更多作用，還需要減少法律政策上的限制，比如允許集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶承包的地塊進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中連片流轉(zhuǎn)或規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的自治性，減少集體組織的行政性事務(wù)，讓集體組織有更多精力從事農(nóng)地利用管理。