一、社會績效是農業(yè)補貼政策評價的重要內容

　　從世界范圍看，適應不同的發(fā)展階段和國內外經濟環(huán)境，各國的農業(yè)補貼政策始終處于動態(tài)調整過程中，既表現(xiàn)出明顯的國別差異和階段性差異，又存在明顯的共性特征。

　　1.農業(yè)多功能性是各國實施農業(yè)補貼的重要理論依據

　　農業(yè)除了能夠提供食品、纖維等商品外，還具有重要的社會、環(huán)境等功能。農業(yè)補貼的動因和績效評價始于經濟因素，轉而向環(huán)保、生態(tài)、食品安全和社會發(fā)展等多元化目標演進。

　　2.農業(yè)補貼不存在全球統(tǒng)一的發(fā)展模式和制度設計

　　“綠色生態(tài)導向”是世界農業(yè)補貼政策發(fā)展的共同趨勢，但是，服務于本國整體經濟發(fā)展戰(zhàn)略部署，選擇適合本國經濟發(fā)展水平和國情的補貼方式仍然是各國農業(yè)補貼政策制定的基本遵循。

　　二、農業(yè)補貼社會績效評價的三個維度

　　社會績效衡量的是非經濟層面的政策效果，農業(yè)補貼的社會績效指的是農業(yè)補貼帶來的非經濟影響。綜合理論界的研究成果，農業(yè)補貼社會績效評價可以基于以下三個維度：一是環(huán)境效應，即農業(yè)補貼對農村和農業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響;二是制度變遷效應，即農業(yè)補貼對農業(yè)經營體制機制的影響，換言之補貼會改變產業(yè)間的利益分配，優(yōu)化、延長農業(yè)產業(yè)鏈條，改變農業(yè)生產經營方式;三是對農產品市場競爭力的影響，即通過補貼將外部性內部化，可以引導農業(yè)經營者優(yōu)先選擇農產品質量安全，促進農產品質量控制良性運行，在綠色農業(yè)的背景下，提高農產品國際競爭力。

　　三、兼顧社會績效完善我國農業(yè)補貼政策的建議

　　服務于本國整體經濟發(fā)展戰(zhàn)略部署，選擇適合本國經濟發(fā)展水平和國情的補貼方式是各國制定農業(yè)補貼政策的基本依據。基于現(xiàn)實的國情基礎，我國的農業(yè)補貼政策設計需要遵從三個基本事實：其一，分散的小型農戶在未來很長一段時間都將是我國農業(yè)經營的主體，較低的組織水平必然伴隨較低的政治影響力，因此，大量分散農戶對農業(yè)補貼政策的影響力極其有限。其二，我國農業(yè)補貼總量受到我國發(fā)展中國家經濟實力有限和存在大量農戶的客觀約束。其三，大量分散小農與高行政成本相伴而生。基于此，我國應該在兼顧經濟和社會績效的基礎上，構建“普惠性補貼+功能性補貼”的農業(yè)直接補貼框架。

　　所謂“普惠性補貼”即惠及所有農民的非掛鉤性補貼，“三補合一”改革后的“耕地地力補貼”可以納入此類，其目標是防止補貼過分向大戶積聚，促進農民普遍增收，同時防止土地閑置拋荒，增強市場對農產品品種的調節(jié)作用?！肮δ苄匝a貼”即有特定目標導向的補貼，旨在實現(xiàn)農業(yè)的多功能性。包括“生態(tài)獎勵補貼”、“土地流轉補貼”、“農民退休退田補貼”。

　　第一，確保普惠性補貼的份額。我國的國情決定，傳統(tǒng)的分散的小農經營在未來很長一段時間都仍將是我國農業(yè)的基本經營模式，確保所有農戶受益的補貼應當保持適度增長，本研究所提出的功能性補貼(保護對大戶的補貼)資金不宜從存量資金中列支。

　　第二，設立與生態(tài)和環(huán)保指標掛鉤的獎勵性補貼。研究制定符合我國國情的土地生態(tài)指標體系和食品安全指標體系(試點期可僅限于糧食)，由農戶個人申報，政府核查，依據種植面積給予符合標準的農戶獎勵性補貼，此部分資金一方面可以從財政部的農業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金預算中列支，另一方面可以考慮從現(xiàn)有補貼存量資金中拿出適當比例。

　　第三，設立土地流轉補貼，實施與效率掛鉤的糧食適度規(guī)模經營補貼。一方面盡快總結各地經驗，對流轉后用于糧食種植的土地進行一次性的流轉補貼，此部分資金主要支持土地流入方進行土地整理等基本投入;另一方面，盡快探索將“糧食適度規(guī)模經營補貼”與生產效率掛鉤，即根據生產效率而非現(xiàn)在的土地面積劃分不同的補貼等級，避免盲目追求生產規(guī)模但生產效率降低所帶來的補貼資金耗散和土地浪費。

　　第四，將農業(yè)補貼制度設計與農業(yè)職業(yè)化和農民退休退田制度設計統(tǒng)籌考慮，設計有效推動農業(yè)規(guī)?；洜I的穩(wěn)定體制機制。統(tǒng)籌部分補貼資金和農民養(yǎng)老保險資金，制定循序漸進的農民退休退田制度，同時設計新的集體土地承包辦法。這是降低我國土地規(guī)模經營壁壘，解決誰來種地問題的根本出路。