一、社會(huì)績(jī)效是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容

　　從世界范圍看，適應(yīng)不同的發(fā)展階段和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，各國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程中，既表現(xiàn)出明顯的國(guó)別差異和階段性差異，又存在明顯的共性特征。

　　1.農(nóng)業(yè)多功能性是各國(guó)實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要理論依據(jù)

　　農(nóng)業(yè)除了能夠提供食品、纖維等商品外，還具有重要的社會(huì)、環(huán)境等功能。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的動(dòng)因和績(jī)效評(píng)價(jià)始于經(jīng)濟(jì)因素，轉(zhuǎn)而向環(huán)保、生態(tài)、食品安全和社會(huì)發(fā)展等多元化目標(biāo)演進(jìn)。

　　2.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不存在全球統(tǒng)一的發(fā)展模式和制度設(shè)計(jì)

　　“綠色生態(tài)導(dǎo)向”是世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展的共同趨勢(shì)，但是，服務(wù)于本國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略部署，選擇適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)情的補(bǔ)貼方式仍然是各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制定的基本遵循。

　　二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)的三個(gè)維度

　　社會(huì)績(jī)效衡量的是非經(jīng)濟(jì)層面的政策效果，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的社會(huì)績(jī)效指的是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼帶來(lái)的非經(jīng)濟(jì)影響。綜合理論界的研究成果，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)可以基于以下三個(gè)維度：一是環(huán)境效應(yīng)，即農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響;二是制度變遷效應(yīng)，即農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制的影響，換言之補(bǔ)貼會(huì)改變產(chǎn)業(yè)間的利益分配，優(yōu)化、延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式;三是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的影響，即通過(guò)補(bǔ)貼將外部性?xún)?nèi)部化，可以引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者優(yōu)先選擇農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制良性運(yùn)行，在綠色農(nóng)業(yè)的背景下，提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　三、兼顧社會(huì)績(jī)效完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議

　　服務(wù)于本國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略部署，選擇適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)情的補(bǔ)貼方式是各國(guó)制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本依據(jù)。基于現(xiàn)實(shí)的國(guó)情基礎(chǔ)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)需要遵從三個(gè)基本事實(shí)：其一，分散的小型農(nóng)戶(hù)在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間都將是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，較低的組織水平必然伴隨較低的政治影響力，因此，大量分散農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的影響力極其有限。其二，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量受到我國(guó)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限和存在大量農(nóng)戶(hù)的客觀約束。其三，大量分散小農(nóng)與高行政成本相伴而生。基于此，我國(guó)應(yīng)該在兼顧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)績(jī)效的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“普惠性補(bǔ)貼+功能性補(bǔ)貼”的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼框架。

　　所謂“普惠性補(bǔ)貼”即惠及所有農(nóng)民的非掛鉤性補(bǔ)貼，“三補(bǔ)合一”改革后的“耕地地力補(bǔ)貼”可以納入此類(lèi)，其目標(biāo)是防止補(bǔ)貼過(guò)分向大戶(hù)積聚，促進(jìn)農(nóng)民普遍增收，同時(shí)防止土地閑置拋荒，增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品品種的調(diào)節(jié)作用?！肮δ苄匝a(bǔ)貼”即有特定目標(biāo)導(dǎo)向的補(bǔ)貼，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多功能性。包括“生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼”、“土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼”、“農(nóng)民退休退田補(bǔ)貼”。

　　第一，確保普惠性補(bǔ)貼的份額。我國(guó)的國(guó)情決定，傳統(tǒng)的分散的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間都仍將是我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)模式，確保所有農(nóng)戶(hù)受益的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)保持適度增長(zhǎng)，本研究所提出的功能性補(bǔ)貼(保護(hù)對(duì)大戶(hù)的補(bǔ)貼)資金不宜從存量資金中列支。

　　第二，設(shè)立與生態(tài)和環(huán)保指標(biāo)掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼。研究制定符合我國(guó)國(guó)情的土地生態(tài)指標(biāo)體系和食品安全指標(biāo)體系(試點(diǎn)期可僅限于糧食)，由農(nóng)戶(hù)個(gè)人申報(bào)，政府核查，依據(jù)種植面積給予符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶(hù)獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼，此部分資金一方面可以從財(cái)政部的農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金預(yù)算中列支，另一方面可以考慮從現(xiàn)有補(bǔ)貼存量資金中拿出適當(dāng)比例。

　　第三，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，實(shí)施與效率掛鉤的糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼。一方面盡快總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，對(duì)流轉(zhuǎn)后用于糧食種植的土地進(jìn)行一次性的流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，此部分資金主要支持土地流入方進(jìn)行土地整理等基本投入;另一方面，盡快探索將“糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼”與生產(chǎn)效率掛鉤，即根據(jù)生產(chǎn)效率而非現(xiàn)在的土地面積劃分不同的補(bǔ)貼等級(jí)，避免盲目追求生產(chǎn)規(guī)模但生產(chǎn)效率降低所帶來(lái)的補(bǔ)貼資金耗散和土地浪費(fèi)。

　　第四，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)與農(nóng)業(yè)職業(yè)化和農(nóng)民退休退田制度設(shè)計(jì)統(tǒng)籌考慮，設(shè)計(jì)有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的穩(wěn)定體制機(jī)制。統(tǒng)籌部分補(bǔ)貼資金和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，制定循序漸進(jìn)的農(nóng)民退休退田制度，同時(shí)設(shè)計(jì)新的集體土地承包辦法。這是降低我國(guó)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)壁壘，解決誰(shuí)來(lái)種地問(wèn)題的根本出路。