7月中下旬，河南多地遭遇持續(xù)強降雨，上千萬畝農(nóng)田受災(zāi)，500多萬畝絕收。截至8月10日，因暴雨災(zāi)害農(nóng)險報案1.15萬件，估損金額4.92億元，已決賠付8618件，向7.79萬農(nóng)戶支付賠款3.13億元，也算解決了受災(zāi)區(qū)域部分農(nóng)戶的燃眉之急。遺憾的是，記者在走訪絕收區(qū)時，發(fā)現(xiàn)其中受災(zāi)最嚴(yán)重的糧食作物玉米，卻并未在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險投保范圍。

農(nóng)業(yè)保險為何偏偏繞開了河南玉米？農(nóng)業(yè)繞不開天災(zāi)，農(nóng)戶該怎樣利用保險為勞動加上保障？我國的農(nóng)業(yè)險有哪些進(jìn)展與短板？帶著這些問題，新京報記者專訪了中國農(nóng)科院信息所農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理研究中心主任張峭、中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任鐘鈺。

8月2日，河南安陽東路村，洪水過后干枯的玉米地。新京報記者 王穎 攝

我國農(nóng)業(yè)政策性保險占比99%

新京報：農(nóng)業(yè)保險在國內(nèi)的覆蓋面廣嗎？這個市場大不大？

鐘鈺：2007年我國開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，并不斷推動農(nóng)業(yè)保險“擴(kuò)面、提標(biāo)、增品”。自中央財政實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，補貼品種逐步擴(kuò)大，已由2007年的5個品種擴(kuò)大至天然橡膠、油料作物等16個大宗農(nóng)產(chǎn)品及60余個地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品。我國保費補貼規(guī)模，從2007年至2020年，十幾年時間增長超過27倍，且2020年政府補貼保費占農(nóng)業(yè)保險總保費的73.9%。7月6日，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會又聯(lián)合發(fā)布通知，將試點近3年的水稻、玉米、小麥三大糧食作物完全成本保險和收入保險正式擴(kuò)大試點范圍。

張峭：農(nóng)業(yè)保險分為政策性保險和商業(yè)保險，我國自2007年起開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，也就是我們常說的政策性保險。目前，在農(nóng)業(yè)保險方面，政策性保險占比在99%，而商業(yè)保險僅占1%。雖然我國農(nóng)業(yè)保險起步較晚，但發(fā)展速度快，2020年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入達(dá)815億元，超越美國（103.7億美元，折合人民幣715億元）成為全球農(nóng)業(yè)保險保費收入第一大國。其中，各級財政共承擔(dān)保費補貼603億元，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障4.13萬億元，中央財政補貼資金使用效果放大145倍。

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險還處于初級發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)保險保障程度還比較低，以物化成本保險為主，保險金額僅為被保險標(biāo)的產(chǎn)值的三四成，為此2017年以來國家先后在糧食主產(chǎn)省開展了三大主糧作物大災(zāi)保險、完全成本保險和收入保險試點，但這些高保障險種只是在我國糧食主產(chǎn)省的部分縣開展試點，覆蓋面還比較小。

2019年國家還開展了對地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險以獎代補的試點，目前試點范圍有20個省份，試點品種數(shù)量達(dá)到60個，涵蓋經(jīng)濟(jì)作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖四大類24種農(nóng)產(chǎn)品。除了中央補貼的險種外，各地方政府也支持開展了當(dāng)?shù)氐囊恍┨厣U種。

中國農(nóng)科院信息所農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理研究中心主任張峭。受訪者供圖

河南四年前取消玉米險政府保費補貼一直沒恢復(fù)

新京報：河南是農(nóng)業(yè)大省，也是玉米種植大省，但為什么在這次災(zāi)情中，我們走訪時發(fā)現(xiàn)，玉米沒有在農(nóng)業(yè)險保障范圍內(nèi)？

張峭：我了解到，災(zāi)情發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣块T已及時出臺了一些措施。河南銀保監(jiān)局也指導(dǎo)保險公司開展了災(zāi)情摸排、搶險救災(zāi)做好災(zāi)后生產(chǎn)補救等。但農(nóng)業(yè)保險功能發(fā)揮有限，我們來算一算賬，這次全省農(nóng)作物受災(zāi)面積1620.3萬畝，成災(zāi)面積1001萬畝，絕收面積513.7萬畝。因災(zāi)減產(chǎn)10％以上叫受災(zāi)，因災(zāi)減產(chǎn)30％以上為成災(zāi)，因災(zāi)減產(chǎn)80％以上為絕收，再按照每畝作物產(chǎn)值800元進(jìn)行測算，河南此次洪澇災(zāi)害造成的農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)損失達(dá)60億元左右。盡管目前河南此次洪澇災(zāi)害農(nóng)業(yè)保險的估損金額達(dá)到了4.92億元，但與農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)損失相比，仍占比很小。其中一個原因是，2017年為響應(yīng)中央調(diào)減“鐮刀彎”地區(qū)玉米種植面積的政策，河南省取消了玉米保險的政府保費補貼，之后幾年一直沒有恢復(fù)，河南省玉米保險覆蓋率微乎其微，但玉米又是河南秋季作物的主要品種，近年來播種面積占比都在75％以上。

這次洪澇災(zāi)害，玉米并不在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險保障范圍之內(nèi)。實際上，這兩年河南玉米種植面積已經(jīng)減少了，為了發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的損失補償能力，河南省還是需要盡快將玉米等大宗農(nóng)產(chǎn)品保險納入農(nóng)業(yè)保險體系，提高其保險覆蓋率。當(dāng)然，不僅是河南，全國各地都應(yīng)在農(nóng)業(yè)保險“增品、擴(kuò)面、提標(biāo)”上增加力度。

新京報：在調(diào)研中，有沒有發(fā)現(xiàn)一些地方有比較好的農(nóng)業(yè)保險落地的典型例子值得在各地推薦？

鐘鈺：有的。我印象比較深的是山東章丘，在農(nóng)業(yè)保險落地過程中，形成了“農(nóng)戶＋保險公司＋政府監(jiān)管＋市場管理”這樣一種相對成熟模式。農(nóng)戶需要理賠時，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門下面的農(nóng)技站（中心）出面對農(nóng)戶的損失進(jìn)行評估認(rèn)定，供保險公司參考。政府專業(yè)人員出面，無論是農(nóng)戶還是保險公司對于結(jié)果當(dāng)然都是認(rèn)可的。除了介入監(jiān)管之外，市場化運營，優(yōu)勝劣汰的模式，對于保險公司來說也是一種約束，有效地保障了投保人農(nóng)民的利益。

中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任鐘鈺。受訪者供圖

分段賠付、平均賠付、協(xié)議賠付現(xiàn)狀需要改變

新京報：我國農(nóng)業(yè)保險目前還存在哪些問題？

鐘鈺：之前到各地調(diào)研，最直觀的感受就是目前農(nóng)業(yè)保險的賠付標(biāo)準(zhǔn)比較低，賠付程序比較復(fù)雜，對于理賠認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)存在主觀性。很多農(nóng)戶都反映稱，當(dāng)真正需要啟動保險理賠程序的時候，農(nóng)戶其實是處于弱勢的，怎么賠、賠多少主要話語權(quán)在保險公司一方。在理賠過程中還出現(xiàn)過一個現(xiàn)象，就是在實際賠償時，存在一種“討價還價”的現(xiàn)象，想得到更多賠償就得耐心等待，想要當(dāng)時就拿賠償就面臨大打折扣，賠付效率上有待提高。

目前，更多的保險公司推行的還是直接物化成本保險，對于農(nóng)戶來說，只能拿回種子、農(nóng)藥、化肥的錢。

張峭：目前還存在分段賠付、協(xié)議賠付的現(xiàn)象，甚至做成了補貼，每年或多或少都給農(nóng)戶一些費用，真正遇到大災(zāi)年份卻賠付不夠，違背了農(nóng)業(yè)保險的原則，影響了農(nóng)業(yè)保險的效果。

分段賠付模式導(dǎo)致實際賠付金額難達(dá)保險金額。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)保險主流的成本保險合約設(shè)計，保險標(biāo)的在不同生長階段遭受損失獲得的賠付比例不同，如作物在出苗期、揚花拔節(jié)期受災(zāi)，即便絕收也難以獲得100%保額的賠付。但對農(nóng)民來說，無論是哪個階段的絕收，都會導(dǎo)致農(nóng)民的整季收成。為此，保險公司推出保險品種的理念應(yīng)該逐步向產(chǎn)量、收入保險轉(zhuǎn)變。我們此前做過一個1萬多農(nóng)戶的問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，農(nóng)戶發(fā)生損失后，實際保險賠付僅占損失30%至40％之間，農(nóng)民獲得感不強。

協(xié)議賠付和平均賠付現(xiàn)象依然存在。我國農(nóng)業(yè)保險由于費率定價不科學(xué)，或是缺乏規(guī)范透明的賠付標(biāo)準(zhǔn)，或是農(nóng)戶提出了一些不合理的訴求，或是基層政府出于“維穩(wěn)”進(jìn)行強力干預(yù)，或是在發(fā)生極端區(qū)域性大災(zāi)的情況下為緩解賠付壓力的應(yīng)時之舉，這些都導(dǎo)致了協(xié)議賠付和平均賠付現(xiàn)象的出現(xiàn)，這樣使得我國農(nóng)業(yè)保險賠付整體呈現(xiàn)出“高受益率、低賠償額”的特征，即農(nóng)業(yè)保險的賠付范圍很廣，但受益戶的單均賠付額有限。

除此之外，保險公司還應(yīng)加強服務(wù)能力建設(shè)，健全網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，加大科技應(yīng)用。目前有些農(nóng)戶需要理賠時，找不到保險公司，保險公司在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有自己的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點，難以滿足實際工作需要。保險機(jī)構(gòu)基層協(xié)保員隊伍缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的聘用標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏規(guī)范和統(tǒng)一的培訓(xùn)，對農(nóng)業(yè)保險政策、保險條款以及操作規(guī)范不熟悉，對農(nóng)業(yè)保險政策和產(chǎn)品理解宣傳不到位，對做好農(nóng)業(yè)保險服務(wù)也缺乏足夠的認(rèn)識，影響了農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的質(zhì)量。

提供多元化政府補貼 出臺農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險地圖

新京報：除了保險公司，政府或者經(jīng)營者農(nóng)戶本身有哪些需要改進(jìn)？讓農(nóng)業(yè)保險更好地發(fā)揮保障作用？

鐘鈺：總體來說，首先是強化組織保障。各級黨委政府及有關(guān)部門要高度重視加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展工作，建立農(nóng)業(yè)保險工作聯(lián)席會議制度，加強組織協(xié)調(diào)，形成工作合力。同時，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策。

其次是優(yōu)化運行機(jī)制。既要明晰政府與市場邊界，又要完善農(nóng)業(yè)保險準(zhǔn)入退出機(jī)制，還要完善大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，建立各部門間的信息共享機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)保險信息化水平。

第三，完善基礎(chǔ)建設(shè)。一方面進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系，切實提高承保理賠服務(wù)能力；另一方面要拓寬農(nóng)業(yè)保險服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險與災(zāi)害救助、生態(tài)保護(hù)補償、農(nóng)村信貸等的政策合力，增強支農(nóng)惠農(nóng)政策的綜合效應(yīng)。

張峭：農(nóng)業(yè)保險有三大主體，包括政府、保險公司、經(jīng)營者或農(nóng)戶，實行的是政府和市場合作的運行制度和機(jī)制，遵循政府引導(dǎo)、市場化運作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)的基本原則。

政府方面，政府在農(nóng)業(yè)保險上主要起到支持和監(jiān)管作用，財政補貼是最主要的支持方式，但財政補貼還面臨著補貼方式單一、缺乏彈性、導(dǎo)向性不強。目前國外發(fā)達(dá)國家政府對農(nóng)業(yè)保險的支持有保費補貼、經(jīng)營管理費補貼、再保險補貼、培訓(xùn)教育補貼和產(chǎn)品開發(fā)補貼等五種形式，而我國政府支持只采用了保費補貼較單一方式，應(yīng)進(jìn)一步完善從單一保費補貼向多項補貼調(diào)整，充分發(fā)揮多元化補貼的激勵導(dǎo)向作用，增大農(nóng)業(yè)保險補貼的政策空間；我國農(nóng)業(yè)保險保費補貼比率一直基本均等，區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間、品種間差別不大，還需要研究不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)和不同類型生產(chǎn)經(jīng)營主體的風(fēng)險差異和保障需求，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會公平公正等政策目標(biāo)，構(gòu)建普惠性和高保障相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系，實行差異化保費補貼政策，提供更具彈性的保費補貼方式。

此外，我國農(nóng)業(yè)保險保費補貼并未突出鄉(xiāng)村振興和綠色興農(nóng)戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向，應(yīng)積極對標(biāo)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、“碳中和碳達(dá)峰”、農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展的戰(zhàn)略需求，提升農(nóng)業(yè)保險發(fā)展理念。

政府公共服務(wù)方面，政府有責(zé)任提供農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施和公共信息服務(wù)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險評估和費率區(qū)劃、農(nóng)業(yè)保險公共信息共享。目前為止，我國由政府組織的全面系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險評估及費率區(qū)劃工作還未真正開展，還不能提供權(quán)威性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險地圖，還未實現(xiàn)基于地區(qū)風(fēng)險的差異化定價機(jī)制，政府還需要盡快組織推進(jìn)，夯實農(nóng)業(yè)保險發(fā)展基礎(chǔ)。

目前農(nóng)業(yè)保險相關(guān)數(shù)據(jù)信息分散在不同部門，這些部門對數(shù)據(jù)信息管理各司其職、互通不暢，既缺乏共享平臺，也缺乏共享機(jī)制，影響了農(nóng)業(yè)保險的工作效率。政府應(yīng)逐步整合財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保險監(jiān)督管理、林業(yè)草原等部門以及保險機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)數(shù)據(jù)和信息，建立農(nóng)業(yè)保險大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和提供公共信息服務(wù)。

另外，對于農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者來說，要提高風(fēng)險意識，正確理解農(nóng)業(yè)保險及其政策，積極投保和參保。

鏈接：我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展重要時間軸

2007年，我國開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策

2012年，國務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)業(yè)保險條例》

2016年，財政部印發(fā)了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》

2017年，財政部出臺大災(zāi)保險試點

2018年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會共同印發(fā)《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》

2019年，財政部出臺地方特色農(nóng)產(chǎn)品以獎代補試點

2019年5月29日，中央全面深化改革委員會第八次會議審議并原則同意《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》

2020年，財政部發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大中央財政對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險以獎代補試點范圍的通知》

2021年7月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》