以2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入深度參與經(jīng)濟(jì)全球化、全面提高對(duì)外開(kāi)放水平的新階段。在迄今的開(kāi)放進(jìn)程中，我國(guó)農(nóng)業(yè)作為總體上缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，經(jīng)受住了考驗(yàn)， 國(guó)家糧食安全和農(nóng)民生計(jì)得到改善，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)。隨著新一輪高水平開(kāi)放舉措效應(yīng)的逐步顯現(xiàn)、農(nóng)業(yè)自身比較優(yōu)勢(shì)的動(dòng)態(tài)變化，未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)際承受的挑戰(zhàn)和壓力將進(jìn)一步加大。應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)和壓力，根本出路在于深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也需要謀劃和實(shí)施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，提高統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的能力和開(kāi)放條件下的國(guó)家糧食安全治理能力。

全球領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)開(kāi)放程度

我國(guó)加入WTO時(shí)，在農(nóng)業(yè)方面作出了較高的開(kāi)放承諾。無(wú)論是與WTO創(chuàng)始成員和其他新加入成員相比，還是與我國(guó)農(nóng)業(yè)自身資源稟賦相比，這種開(kāi)放程度都是較高的。我國(guó)農(nóng)業(yè)開(kāi)放已處于全球領(lǐng)先地位，成為全球農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平較低和貿(mào)易自由化程度最高的國(guó)家之一。從WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的三大領(lǐng)域來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)作出了領(lǐng)先于大多數(shù)成員的開(kāi)放承諾。

一是大幅降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。承諾取消所有非關(guān)稅措施，對(duì)全部農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅化管理。盡管入世談判期間，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅已由1992年的46.6%降至1999年的21.2%，我國(guó)仍承諾入世后繼續(xù)削減，2010年過(guò)渡期結(jié)束時(shí)削減至15.2%，累計(jì)降幅達(dá)67%，是烏拉圭回合中發(fā)達(dá)國(guó)家成員36%降幅的近兩倍、發(fā)展中國(guó)家成員24%降幅的近三倍。我國(guó)入世過(guò)渡期結(jié)束后的農(nóng)產(chǎn)品最終關(guān)稅水平，約為世界平均水平的四分之一，遠(yuǎn)低于發(fā)展中成員56%和發(fā)達(dá)成員39%的平均水平；我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的最高約束關(guān)稅為65%，而美國(guó)、歐盟、日本分別為440%、408%、1706%。雖然我國(guó)對(duì)部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行關(guān)稅配額管理，但豆油、菜籽油、棕櫚油僅在過(guò)渡期內(nèi)實(shí)行，自2006年起取消配額；自2005年起小麥、玉米、大米配額外最惠國(guó)稅率降至65%，食糖、棉花配額外最惠國(guó)稅率分別降至50%和40%。我國(guó)承諾放棄適用《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條關(guān)于特殊保障條款的權(quán)利，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量增加或價(jià)格下降到一定幅度、對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或損害威脅時(shí)，只能適用觸發(fā)門(mén)檻更高的《保障措施協(xié)定》進(jìn)行貿(mào)易救濟(jì)。

二是只獲得有限的國(guó)內(nèi)支持政策空間。我國(guó)放棄適用為發(fā)展中成員量身定制的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.2條關(guān)于“發(fā)展箱”的權(quán)利，對(duì)農(nóng)業(yè)可普遍獲得的投資補(bǔ)貼、低收入或資源貧乏生產(chǎn)者可普遍獲得的農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼必須計(jì)入現(xiàn)行綜合支持總量，而不能像其他發(fā)展中成員一樣免于削減。我國(guó)以1996—1998年為減讓基期，此期間扭曲生產(chǎn)或貿(mào)易的農(nóng)業(yè)綜合支持量為負(fù)值：非特定產(chǎn)品綜合支持量為294.02億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.44%；特定產(chǎn)品綜合支持量中僅玉米為9.35億元，其他產(chǎn)品均為負(fù)值；此期間我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)約為1200億元。綜合計(jì)算，我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合支持量約為-900 億元，這意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持水平約為—5%?；谶@一情況， 我國(guó)未能根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.3 條的規(guī)定獲得基期農(nóng)業(yè)綜合支持量（AMS）權(quán)利，這意味著我國(guó)入世以后的“黃箱”措施僅限于微量允許。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.4條的規(guī)定，發(fā)達(dá)成員特定產(chǎn)品微量允許（某一產(chǎn)品的“黃箱”措施占該產(chǎn)品產(chǎn)值的比例）和非特定產(chǎn)品微量允許（各產(chǎn)品普遍受益的“黃箱”措施占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例）上限分別為5%，發(fā)展中成員分別為10%，但我國(guó)分別只有8.5%，未能充分享受到發(fā)展中成員的特殊和差別待遇。

三是承諾不使用任何出口補(bǔ)貼措施。入世之前的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，由于國(guó)內(nèi)玉米和棉花出現(xiàn)過(guò)剩，我國(guó)曾給予過(guò)出口補(bǔ)貼。入世時(shí)我國(guó)承諾不再對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口提供補(bǔ)貼。與此形成鮮明對(duì)照的是，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家成員自WTO成立以來(lái)一直為農(nóng)產(chǎn)品出口提供各種形式的補(bǔ)貼。盡管2015年WTO第十屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議形成具有約束力的決議， 同意停止和逐步淘汰農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼，要求發(fā)達(dá)成員立即取消出口補(bǔ)貼、發(fā)展中成員2018年取消出口補(bǔ)貼，特定的“加工品、奶制品和豬肉”等產(chǎn)品可延至2020年，25 個(gè)成員作出了削減出口補(bǔ)貼的承諾，但從實(shí)際執(zhí)行情況看，出口補(bǔ)貼的削減并未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。

在高水平開(kāi)放背景下我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展

盡管農(nóng)業(yè)的開(kāi)放程度很高，但入世以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展依然總體平穩(wěn)、延續(xù)了入世之前的向上走勢(shì)， 并未出現(xiàn)入世前夕一些人所擔(dān)心的農(nóng)業(yè)將受到?jīng)_擊、農(nóng)民將大規(guī)模失業(yè)的情景。

一是農(nóng)業(yè)增加值平穩(wěn)增長(zhǎng)。2002—2020年全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)3.9%，比1979—2001年年均4.6%的增長(zhǎng)速度略有下降。這種下降，主要是農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)速度隨恩格爾系數(shù)下降而下降導(dǎo)致的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后的正?，F(xiàn)象。與此前的大起大落相比， 入世以來(lái)的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)穩(wěn)定性得到顯著改善。在1979—2001年的23個(gè)年份中，第一產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)速度峰谷相差14.4個(gè)百分點(diǎn)；在2002— 2020年的19個(gè)年份中，峰谷差僅為3.7個(gè)百分點(diǎn)。第一產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)穩(wěn)定性的增強(qiáng)，與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施在防汛抗旱中發(fā)揮了支撐作用、舉國(guó)體制在抗御重大植物病蟲(chóng)害和動(dòng)物疫情風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮了保障作用等有關(guān)， 也與國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的調(diào)控作用密不可分。糧食最低收購(gòu)價(jià)和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策、緩解生豬市場(chǎng)價(jià)格周期性波動(dòng)調(diào)控預(yù)案等市場(chǎng)調(diào)控政策的制定實(shí)施，降低了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)幅度，為提高農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性創(chuàng)造了有利條件。

二是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)全面增長(zhǎng)。入世前夕，一些研究認(rèn)為我國(guó)缺乏比較優(yōu)勢(shì)的土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品，如玉米，將面臨進(jìn)口沖擊， 生產(chǎn)將出現(xiàn)下降。實(shí)際結(jié)果表明， 即使是缺乏比較優(yōu)勢(shì)的土地密集型農(nóng)產(chǎn)品也保持了增長(zhǎng)勢(shì)頭。2001— 2021年全國(guó)糧食產(chǎn)量提高了23021 萬(wàn)噸，超過(guò)1978—2001年14787 萬(wàn)噸的增長(zhǎng)幅度。棉花、油料、糖料等典型土地密集型農(nóng)產(chǎn)品也都維持了長(zhǎng)期增長(zhǎng)走勢(shì)。高度依賴糧食的畜牧養(yǎng)殖業(yè)，在玉米產(chǎn)量增長(zhǎng)和大豆進(jìn)口增加的支撐下， 同樣維持了長(zhǎng)期增長(zhǎng)走勢(shì)。具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)、資金、技術(shù)密集型農(nóng)產(chǎn)品，如蔬菜、水果、茶葉、水產(chǎn)品等，更是實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)。就連進(jìn)口大量增加的大豆，國(guó)內(nèi)產(chǎn)量也從2001年的1541 萬(wàn)噸增長(zhǎng)到2020年的1960萬(wàn)噸。事實(shí)證明，入世以來(lái)沒(méi)有一種農(nóng)產(chǎn)品因遭受進(jìn)口沖擊而萎縮。入世以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、居民收入水平快速提高創(chuàng)造的新增需求，既容納了不斷增加的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，又為國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增長(zhǎng)提供了巨大市場(chǎng)空間。

三是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程得到快速推進(jìn)。在入世以來(lái)快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也進(jìn)入快速推進(jìn)階段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化水平明顯提高，全國(guó)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積從2004年的0.58億畝提高到2018年的5.3億畝。2016 年末，全國(guó)耕地規(guī)?；N面積占全部實(shí)際耕地耕種面積的28.6%、規(guī)?；B(yǎng)殖生豬存欄占生豬存欄總數(shù)的62.9%、家禽規(guī)?；鏅谡急冗_(dá)到73.9%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化程度快速提高，全國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平從2001年的32%提高到2020年的71%，農(nóng)業(yè)已進(jìn)入全程、全面機(jī)械化新階段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色化迎來(lái)轉(zhuǎn)折性變化，全國(guó)化肥使用量從2015年6022.6萬(wàn)噸的峰值下降到2020年的5250.7萬(wàn)噸，農(nóng)藥使用量從2013年180.77 萬(wàn)噸的峰值下降到2 0 1 9 年的139.17萬(wàn)噸。全國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率從2005年的48%提高到2020 年的60%。

四是農(nóng)業(yè)就業(yè)份額快速下降。全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)從2001年的36399萬(wàn)人減少到2020年的17715萬(wàn)人，累計(jì)減少18684萬(wàn)人；第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額從2001年的50%下降到2018年的23.6%，累計(jì)下降26.4個(gè)百分點(diǎn)。這種下降是在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出上升的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，是工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來(lái)的積極變化，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮情景下的農(nóng)業(yè)就業(yè)減少有本質(zhì)的不同。

五是農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)。全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入2001— 2 0 2 0 年年均增長(zhǎng)7 . 8 % ， 高于1978—2001年年均7.4%的增長(zhǎng)速度。農(nóng)民收入來(lái)源發(fā)生深刻變化， 2001—2020年工資性收入占比從32%提高到40.7%、轉(zhuǎn)移性收入占比從3.7%提高到21.4%，這意味著入世以來(lái)工業(yè)化城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民收入的拉動(dòng)作用、社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)民收入的支撐作用， 遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增加對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的不利影響。

需要正視我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的兩大挑戰(zhàn)

觀察入世以來(lái)我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，在看到平穩(wěn)的一面的同時(shí)，還要看到已經(jīng)遭遇和將要遭遇的重大挑戰(zhàn)。既不能夸大入世對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊，也不能漠視深層次矛盾和問(wèn)題。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，入世給我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的挑戰(zhàn)會(huì)隨工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平提高而進(jìn)一步釋放和顯性化。目前來(lái)看，有兩大挑戰(zhàn)已經(jīng)擺在我們面前。

（一）農(nóng)業(yè)進(jìn)口依存度快速上升

入世前，由于我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度不高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本低，我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格普遍低于國(guó)外水平，農(nóng)業(yè)在低水平地滿足國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的同時(shí)，甚至還承擔(dān)著出口創(chuàng)匯的功能。這是我國(guó)在入世談判過(guò)程中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入作出較高開(kāi)放承諾的“底氣”所在。入世初期，這一格局沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。在這種情況下，盡管農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放程度較高，農(nóng)業(yè)卻未受到進(jìn)口的明顯沖擊。但從2004年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易持續(xù)出現(xiàn)逆差。在逆差的背后，孕育著深刻的變化。

第一，國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和價(jià)格倒掛幅度不斷擴(kuò)大，價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口壓力逐步增加。2004年前后，我國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移邁過(guò)劉易斯第一拐點(diǎn)，農(nóng)民工工資出現(xiàn)跳躍式上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用工的機(jī)會(huì)成本隨之上漲。土地流轉(zhuǎn)率提高導(dǎo)致地租顯性化，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、特別是對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體補(bǔ)貼的增加導(dǎo)致單位面積土地租金上漲。受此推動(dòng)， 大宗農(nóng)產(chǎn)品成本和價(jià)格逐步超過(guò)主要出口國(guó)水平，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品逐步翻越運(yùn)費(fèi)、關(guān)稅等貿(mào)易成本之墻進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口開(kāi)始成為常態(tài)。目前，配額外最惠國(guó)稅率已無(wú)法擋住棉花和食糖的進(jìn)口，配額稅率也已無(wú)法擋住大米、小麥、玉米的進(jìn)口，實(shí)行單一關(guān)稅管理的大豆、油菜籽、食用植物油、奶粉、肉類等產(chǎn)品早就無(wú)法擋住國(guó)外產(chǎn)品的進(jìn)入。

第二，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)增長(zhǎng)趕不上需求增長(zhǎng)，缺口驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口壓力逐步增加。入世以來(lái)，我國(guó)糧食、棉花、油料、糖料、蔬菜、水果、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都有不同幅度的增長(zhǎng)。但我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已從2001年的1053美元增長(zhǎng)到2020年的10504美元，同期人口總量從12.76億人增加到14.12 億人、增加了1.36億人，城鎮(zhèn)人口總量從4.81億人增加到9.02億人、增加了4.21億人，這些變量共同推動(dòng)全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷增長(zhǎng)?？傮w而言，盡管目前稻谷、小麥等產(chǎn)品依然存在一定的超出正常值庫(kù)存，棉花、食糖、玉米等產(chǎn)品一度出現(xiàn)過(guò)超正常值庫(kù)存，但即便剔除這一因素，我國(guó)多數(shù)大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)增長(zhǎng)仍未能趕上需求增長(zhǎng)。2001年至2020年，玉米從出口600萬(wàn)噸變?yōu)檫M(jìn)口1130萬(wàn)噸， 豬肉從出口0.6萬(wàn)噸變?yōu)檫M(jìn)口430萬(wàn)噸，大豆進(jìn)口從1394萬(wàn)噸擴(kuò)大到10032.7萬(wàn)噸，棉花進(jìn)口從19.7萬(wàn)噸擴(kuò)大到223.2萬(wàn)噸，食糖進(jìn)口從119.9萬(wàn)噸擴(kuò)大到527.3萬(wàn)噸，油菜籽進(jìn)口從172.4萬(wàn)噸擴(kuò)大到311.4萬(wàn)噸，食用植物油進(jìn)口從167.5萬(wàn)噸擴(kuò)大到1169.5萬(wàn)噸。這種進(jìn)口增長(zhǎng)具有缺口驅(qū)動(dòng)型特征。

第三，勞動(dòng)力成本上漲導(dǎo)致勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品的出口優(yōu)勢(shì)衰減。蔬菜、水果、水產(chǎn)品是我國(guó)傳統(tǒng)的出口品類，隨著勞動(dòng)力成本上漲， 這些勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品逐步喪失競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。水果出口從2001年的8億美元擴(kuò)大到2020年的83.5億美元， 同期進(jìn)口從3.5億美元擴(kuò)大到110.4 億美元，2018年起已連續(xù)3年出現(xiàn)逆差。蔬菜和水產(chǎn)品雖然長(zhǎng)期保持貿(mào)易順差，但順差規(guī)模分別從2001 年的22.4億美元和23億美元擴(kuò)大到2017年的峰值149.7億美元和98億美元后，2018年起開(kāi)始下降，2020年已分別下降至138.9億美元和34.8億美元。

第四，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大。2001年至2020年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易總額從279億美元增長(zhǎng)2484.4億美元，年均增長(zhǎng)12.2%；其中，出口從160.5億美元增長(zhǎng)到765 億美元、年均增長(zhǎng)8.6%，進(jìn)口從118.5億美元增長(zhǎng)到1719.4億美元、年均增長(zhǎng)15.1%。2004年起，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已連續(xù)17年出現(xiàn)逆差，2020年達(dá)到954.4億美元的歷史新高。這表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)口依存度已步入持續(xù)上升通道。

（二）農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持水平快速上升

入世之前，我國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品的政府收購(gòu)價(jià)低于固定外部參考價(jià)，農(nóng)民需要繳納農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)總體上還是工業(yè)化的原始積累者。當(dāng)時(shí)不少人認(rèn)為，國(guó)內(nèi)支持承諾的高低并沒(méi)有多大實(shí)際意義，問(wèn)題不在于國(guó)家有錢(qián)擔(dān)心有違WTO 規(guī)則而發(fā)不出去，而在于如何將有限的國(guó)家財(cái)政資源用好?；谶@種現(xiàn)實(shí)，我國(guó)在農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持承諾方面作出了較大讓步。但隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平提高，工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系開(kāi)始出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了急劇轉(zhuǎn)型。入世以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的變化呈現(xiàn)以下特征：

第一，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)從攫取轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼。以2004年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，農(nóng)業(yè)反轉(zhuǎn)為工業(yè)化的反哺對(duì)象。一方面， 從2000年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)體制改革試點(diǎn)，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率， 最終于2006年廢除農(nóng)業(yè)稅。另一方面，先后從2004年和2006年起在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，后來(lái)拓展到一度對(duì)玉米、棉花、油菜籽、食糖實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策；從2004年起實(shí)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，從2006年起實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。

第二，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持總量持續(xù)快速增長(zhǎng)。根據(jù)我國(guó)向WTO的通報(bào)，我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持總量從2001年的885億元，增長(zhǎng)到2016年的15070億元，年均增長(zhǎng)16%；同期全國(guó)農(nóng)林牧業(yè)總產(chǎn)值從23364.87億元增長(zhǎng)到87213.11億元，年均增長(zhǎng)9%，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持總量占農(nóng)林牧業(yè)總產(chǎn)值的比重從7%提高到17%。

第三，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。在“綠箱”政策持續(xù)快速上升的同時(shí)，“黃箱”政策的力度逐步加大，2016年首次出現(xiàn)了“藍(lán)箱”政策。尤其是自2011年起， 出現(xiàn)了特定產(chǎn)品現(xiàn)行綜合支持量（AMS）越過(guò)了微量允許上限的問(wèn)題，遭到美國(guó)起訴。這表明，雖然入世以來(lái)對(duì)WTO規(guī)則的熟知程度在逐步提高，但在政策設(shè)計(jì)過(guò)程中運(yùn)用WTO規(guī)則的能力仍有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

在高水平開(kāi)放背景下推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整

在新發(fā)展階段，應(yīng)面向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化， 以有利于遵循WTO規(guī)則、更好發(fā)揮我國(guó)農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)為原則，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。應(yīng)在保住重點(diǎn)的前提下， 對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行前瞻性、戰(zhàn)略性調(diào)整。綜合考慮我國(guó)發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)資源稟賦、他國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)， 綜合施策提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。綜合考慮對(duì)國(guó)計(jì)民生的敏感性、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力、WTO農(nóng)業(yè)改革走向等因素，重構(gòu)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度?？茖W(xué)確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平，合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序，在提高國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量、效率和競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)上，多元、均衡、可控地釋放農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口需求。按照務(wù)實(shí)、低調(diào)、依規(guī)的思路， 加強(qiáng)和改進(jìn)境外農(nóng)業(yè)投資，拓展我國(guó)農(nóng)業(yè)參與全球化的廣度和深度，提高對(duì)國(guó)外農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的掌控能力，保障重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的穩(wěn)定性、可靠性。同時(shí)，還應(yīng)積極參與WTO框架下的農(nóng)業(yè)改革，在漁業(yè)補(bǔ)貼、糧食安全公共儲(chǔ)備、出口限制等議題上發(fā)揮引領(lǐng)作用，爭(zhēng)取達(dá)成有利于維護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展利益的談判成果。

作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員

本文刊于《中國(guó)發(fā)展觀察》2021年第24期

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