今年6月下旬以來，受持續(xù)高溫少雨天氣影響，長江流域一些省份出現(xiàn)不同程度的旱情，給農業(yè)生產帶來嚴峻挑戰(zhàn)。2022年中央一號文件提出，有效防范應對農業(yè)重大災害、加大農業(yè)防災減災救災能力建設和投入力度。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。
主持人
本報理論部主任、研究員 徐向梅
農業(yè)穩(wěn)產高產的重要保障
主持人：我國農業(yè)防災減災救災能力建設取得哪些成效？
梅旭榮(中國農業(yè)科學院副院長)：我國地處東亞典型季風氣候區(qū)，雖有雨熱同季、生產潛力高的優(yōu)勢，但也存在氣候變率大、災害性天氣頻發(fā)問題。特定氣候類型和復雜地理條件，決定自然災害多發(fā)頻發(fā)重發(fā)是我國農業(yè)生產面對的常態(tài)問題，只是災害發(fā)生的種類、區(qū)域、為害作物和致災強度等有所差別。農業(yè)防災減災救災是我國農業(yè)生產的重要組成部分，是農業(yè)穩(wěn)產高產的重要保障。
黨的十八大以來，我國切實加強農業(yè)防災減災救災綜合能力建設，基本擺脫了幾千年來靠天吃飯的局面，農作物受災率和成災率顯著降低，近10年(2011年至2020年)平均農作物受災率和成災率分別為20%和10%，較近40年(1981年至2020年)平均分別下降16%和8%。農業(yè)防災減災救災能力建設取得明顯成效。
一是工程防災能力穩(wěn)步提高。以高標準基本農田和農田灌排設施為重點的農業(yè)基礎設施建設，大幅提高了農田工程防災能力。2004年以來，按照中央一號文件要求，我國開展了大規(guī)模的高標準基本農田建設。依據(jù)年初計劃，2022年將建成土地集中連片、設施配套、高產穩(wěn)產、生態(tài)良好、抗災能力強、與現(xiàn)代農業(yè)生產和經(jīng)營方式相適應的高標準基本農田10億畝，穩(wěn)定保障1萬億斤糧食產能。目前，全國擁有排灌動力機具、農用水泵約5000萬臺、節(jié)水灌溉類機具近300萬臺(套)，農機抗洪排澇能力超過2000萬畝/年，抗旱抽水澆灌能力超過1億畝次/年。
二是生物抗災和技術減災能力持續(xù)增強。一大批抗逆豐產優(yōu)質的主導品種和主推技術在生產中應用，充分發(fā)揮了農作物自身抗逆性能，提高了抗御災害能力，降低了災害損失。針對水資源缺乏、旱災常發(fā)現(xiàn)狀，推廣節(jié)水抗旱作物品種和覆蓋、滴灌噴灌、水肥一體化等旱作節(jié)水技術，截至2021年，全國高效節(jié)水面積達3.78億畝。
三是結構避災能力不斷鞏固優(yōu)化。中國農業(yè)科學院以農業(yè)氣候資源與災害風險區(qū)劃為主要手段，于2015年完成“中國農業(yè)氣候資源數(shù)字化圖集”，繪制了全國主要農作物光溫水氣候資源和農業(yè)氣象災害風險數(shù)字地圖，為主動防災避災提供依據(jù)。
四是災害監(jiān)測預警能力穩(wěn)固發(fā)展。在完善部—省—市—縣四級災情調度系統(tǒng)基礎上，建設了一批田間定點監(jiān)測點和國家級墑情監(jiān)測站，持續(xù)建設完善國家農業(yè)遙感應用中心，實現(xiàn)災情數(shù)據(jù)實時監(jiān)測、分析和預判，農業(yè)災害監(jiān)測預警體系逐步健全?！笆濉逼陂g，建設完成針對大宗糧食作物和特色林果等農業(yè)的氣象災害監(jiān)測預警與防災減災救災決策支持平臺，實現(xiàn)了從災害識別到技術支撐，從決策服務到災后補救的全鏈條服務。
五是制度救災能力快速提升。農業(yè)保險救災制度不斷完善。2007年政策性農業(yè)保險開展試點以來，逐漸形成“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的農業(yè)保險發(fā)展模式。承保面積不斷擴大、險種不斷增加、保障水平不斷提高。2021年，農業(yè)保險保費收入976億元，同比增長近19.8%，為1.8億戶次農戶提供風險保障超4.7萬億元。天氣指數(shù)農業(yè)保險技術創(chuàng)新降低了制度救災成本。2007年以來，大宗糧食、特色果蔬、水產養(yǎng)殖、畜牧等天氣指數(shù)農業(yè)保險產品，陸續(xù)在全國農業(yè)保險市場推廣應用，形成了一整套產品研發(fā)技術方法和業(yè)務應用模式，實現(xiàn)“即損即賠”，保守估算可降低農業(yè)保險核災成本50%以上。救災物資資金保障水平不斷提高。在中央財政支持下，陸續(xù)設立農業(yè)生產救災資金、國家救災備荒種子儲備補貼等專項資金，用于受災地區(qū)化肥、農膜、柴油、藥械、種子、種苗等救災物資的儲備和購買，支持受災地區(qū)農業(yè)防災減災和生產恢復。今年8月，財政部緊急安排100億元用于水利抗旱和保障秋糧生產，支持秋糧減災穩(wěn)產。農業(yè)防災減災救災機制逐步健全，建立多部門會商制度，組建抗災減災專家指導組，密切關注氣象災害監(jiān)測動態(tài)，綜合研判災害發(fā)生發(fā)展趨勢，制定分區(qū)域、分作物、分災種的防災減災救災技術指導意見并開展實地技術指導，推進減災保產關鍵技術措施落實。
大災保險發(fā)揮獨特作用
主持人：大災保險在農業(yè)減災救災中有何積極作用？我國農業(yè)大災保險建設情況如何？
庹國柱(首都經(jīng)濟貿易大學農村保險研究所所長)：農業(yè)大災有不同定義。按照風險事故，干旱、洪澇、臺風、地震等都屬于農業(yè)大災。不少國家專門為洪水、地震等大災保險立法。目前，我國沒有專門針對農業(yè)再保險的法律法規(guī)，但是政策性農業(yè)保險的保險責任涵蓋了幾乎所有農業(yè)大災風險，因此，政策性農業(yè)保險也就是我國低水平的農業(yè)大災保險制度。部分省份在政策性農業(yè)保險基礎上建立既包括農、林、牧、漁業(yè)風險責任，又包括人身意外傷害責任、農房損壞等責任的農業(yè)大災保險制度，提高了農業(yè)災害風險的保障水平。
農業(yè)大災保險是防災減災制度的重要組成部分。農業(yè)防災減災是一個多維度系統(tǒng)工程，既需要通過興修水利、建設高標準基本農田等工程措施，進行事先防災安排，也需要在災害事故發(fā)生后進行救災，包括調水灌溉或者組織排澇、治理病蟲害等。在我國農業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；⒓s化條件下，災害特別是大災造成的損失后果比自然經(jīng)濟下的小農經(jīng)營更加難以承受。這就需要建立農業(yè)大災保險制度，在采取各種防救措施之后發(fā)生的農業(yè)損失，由農業(yè)大災保險這種損失補償制度來補償。因此，“防、救、補”是現(xiàn)代農業(yè)和鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要制度。這個制度越完善、配合越好、效率越高，越能保證農業(yè)再生產的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，進而保證我國糧食安全。
農業(yè)大災保險為迅速恢復生產、穩(wěn)定和增加農戶收入發(fā)揮了重要作用。農業(yè)大災給我國農業(yè)生產帶來重大影響。據(jù)中國氣象局國家氣候中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021年全國氣象災害造成農作物受災面積1171.8萬公頃。其中，干旱受災面積占氣象災害總受災面積的29%。2021年包含大災風險責任的農業(yè)保險，為投保農戶提供780億元補償款，占災害造成的直接經(jīng)濟損失3214.2億元的24.3%，是當年應急管理部災害防治及應急管理支出13.4億元的58倍。實踐證明，農業(yè)大災保險對于災后迅速恢復生產以及減少農戶農業(yè)生產損失發(fā)揮了重要作用。我國糧食產量能長期穩(wěn)定在6億噸以上，農村居民人均純收入由2010年6272.4元增加到2021年18931元，增長2倍，農業(yè)保險提供的風險保障是一個獨特貢獻。隨著以增品、擴面、提標為標志的農業(yè)保險快速、高質量發(fā)展，農業(yè)災害損失補償水平還將進一步提升。
現(xiàn)有農業(yè)保險，雖然也承保農業(yè)大災風險責任，但是保險金額普遍較低，保險標的覆蓋面較窄，對很多農戶農業(yè)收入有重要意義的蔬菜、水果、水產養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖，以及農房、漁船、農業(yè)設施等農業(yè)財產，尚未納入中央財政補貼范圍。這眾多標的的保險，僅依靠地方政府補貼非常有限，地方特色農業(yè)保險產品的發(fā)展難以滿足農戶巨大的風險保障需求。湖南省從2015年起在現(xiàn)行政策性農業(yè)保險基礎上，由省級財政出資，建立農業(yè)大災保險制度，不僅提升了農林牧漁業(yè)的風險保障和水平，也將農村(包括外來人員)人身意外傷害、農房、農業(yè)設施等人身和涉農財產納入農業(yè)大災保險的保障范圍，大大提高了農業(yè)大災保險保障水平，受到農村居民普遍歡迎。
完善我國農業(yè)大災保險制度，有兩條路徑。一是強化目前政策性農業(yè)保險制度，進一步擴大中央財政補貼的農業(yè)保險目錄，將農林牧漁主要產品生產項目和涉農財產、人身意外傷害保險項目納入目錄，并不斷提高保障水平?？筛鶕?jù)農民需求和支付能力，對不同生產項目、財產保險和人身意外傷害保險項目進行差異化補貼。二是在現(xiàn)有農業(yè)保險制度基礎上，另外建立農業(yè)大災保險制度，主要由省縣籌措資金，為農業(yè)保險提供補充保障。農業(yè)保險和農業(yè)大災保險兩種制度并行不悖，相互補充，相得益彰。
強化認知補齊短板筑牢防線
主持人：我國農業(yè)防災減災體系建設還存在哪些短板？應如何補齊短板？
龍文軍(農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心研究員)：國內外發(fā)展經(jīng)驗表明，經(jīng)濟越發(fā)達，越需要建立牢固的防災減災體系。我國農業(yè)防災減災體系經(jīng)過多年建設，已取得一些突出成就，但與經(jīng)濟社會發(fā)展要求和農民群眾期待相比還存在差距，體現(xiàn)在以下幾方面。
一是對防災減災工作的認識不平衡、不充分。連續(xù)多年不出現(xiàn)災害或者災害損失少的地方，無論是地方政府還是當?shù)剞r民都會或多或少有所放松。地方政府對防災減災工作的認識不盡相同，災害發(fā)生頻率高，重視程度就高，財政預算就多，反之預算就少。部分農民也存在僥幸心理，不愿意在防災上多投入。二是農田水利設施管護機制不健全。我國實施大中型灌區(qū)節(jié)水配套改造、小微型水利項目建設和高標準基本農田建設等一大批農田水利項目后，大大提升了農田灌溉排水體系，促進了農業(yè)綜合生產能力穩(wěn)步提升。但農田水利設施仍存在管護機制不完善、相關參與主體責任劃分不明等問題，影響長期穩(wěn)定發(fā)揮效益。三是農業(yè)災害應急能力不強。災害預警由監(jiān)測—評估—警報—響應等環(huán)節(jié)組成，涉及農業(yè)、水利、氣象、應急管理等部門信息匯總和協(xié)調等工作，災前預警機制不健全不完善，難以及時響應。災中物資儲備和人員力量不足，由于基層農業(yè)應急救災物資沒有統(tǒng)一儲備標準，很多儲備物資難以應對規(guī)模大、影響范圍廣、持續(xù)時間長的災害。同時，基層普遍存在人員不足問題，尤其是廣大農村以婦女、兒童和老人為主，連一般的災害都很難應對。四是農業(yè)保險作用發(fā)揮不充分。農業(yè)保險雖有些險種在防災減災等環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，例如用于人工影響天氣、防寒保暖投入，但更多仍體現(xiàn)在災后賠付上。農業(yè)保險如何適應新形勢和新環(huán)境要求在為農業(yè)生產全過程提供有效保障方面發(fā)揮作用，還遠遠不夠。即使是在賠付環(huán)節(jié)上，也存在定損到戶難度大，整體賠付水平低，賠付不及時等問題。
為此，提出如下幾個建議。
強化防災減災認知，增強防災減災意識?？偨Y災害發(fā)生以后相關處置經(jīng)驗，不斷提升災害處置水平。地方財政要提高防災減災資金、農業(yè)保險保費補貼預算，確保及時足額到位。利用“防災減災日”為廣大農民開展各類農業(yè)災害基本知識和應急避險技能培訓，增強群眾抵御自然災害能力和自救互救能力。通過各種媒體開展宣傳活動，營造防災減災濃厚活動氛圍，幫助農戶了解投保、索賠、防災、防損等知識。
加強水利設施管理，提高運行效率。加強農田水利設施防御體系建設。周期性開展水旱災害防御汛前檢查，及時修復水毀災損農業(yè)、水利基礎設施，加強溝渠疏浚以及水庫、泵站建設和管護，最大限度地消除安全度汛隱患。依托水管理平臺和全國水庫運行管理信息系統(tǒng)，提升農田水利設施管理信息化水平。在各地有效探索基礎上，推廣農田水利設施管護的有效模式，進一步明確權屬關系，建立農田水利設施長效管護機制。
提高災害應急能力，提高防救質量。在農業(yè)災害應急管理體系統(tǒng)一指揮下，建立預警信息共享平臺，整合各部門信息，及時快速對各類災害事故生成、演進情況進行迭代分析，重點保障災害事故多發(fā)易發(fā)區(qū)域的監(jiān)測預警，依靠現(xiàn)代媒體宣傳普及，不斷提升農業(yè)災害預警信息在全社會的可接收和可接受程度。加強應急救災儲備物資的管理和信息共享工作，提高物資使用率。在救災過程中尤其要強化救災工作的統(tǒng)一有效應對，避免“打亂仗”。
發(fā)揮農業(yè)保險作用，提高賠付標準。加大農業(yè)保險產品創(chuàng)新開發(fā)力度，將農業(yè)保險貫穿農業(yè)防災、減災、災后賠付全過程。加大農業(yè)保險保費補貼力度，提高保障標準，增強保險吸引力。災害發(fā)生后，以最快速度開展定損理賠，幫助農民減少災害損失，及時恢復再生產。加強農村基層保險站點的建設，拓展防災減災功能，建立農村災害信息員隊伍，打通保險和減災服務的“最后一公里”，災害出現(xiàn)后及時幫助群眾開展自救互救。
